
    Commonwealth Insurance Company, demandante y recurrente, v. Salvador Casellas, etc., et al., demandados y recurridos.
    
      Número: R-74-346
    
      Resuelto: 11 de marzo de 1975
    
      
      Rieckehoff, Calderón, Rosa Silva & Vargas, abogados de la re-currente; Myriam Naveira de Rodón, Procuradora General, y Roberto Armstrong, Jr., Procurador General Auxiliar, aboga-dos del Secretario de Hacienda.
   El Juez Presidente Señor Trías Monge

emitió la opinión del Tribunal.

El Departamento de Hacienda celebró subastas públicas para la contratación de las fianzas globales de los gobiernos municipales de Puerto Rico y del Estado Libre Asociado. Se adjudicaron a Tidewater International Underwriters, Inc., en representación de Lloyd’s of London, el postor más bajo.

La demandante recurrente concurrió también a las subas-tas. No fue la segunda licitadora más baja, pero alega que las mismas carecen de validez. Interpuso al efecto una acción de mandamus e injunction para la anulación de las subastas y para impedirle al Secretario de Hacienda que le permita a Lloyd’s u otras compañías en situación análoga licitar en el futuro. Se denegó la petición por el Tribunal Superior y se nos solicita por el presente recurso la revisión de este fallo.

El argumento de la recurrente es que Lloyd’s es tan solo un asegurador autorizado a suscribir líneas excedentes de acuerdo con el Art. 10.070 del Código de Seguros, 26 L.P.R.A. see. 1007, por lo que el Estado no tiene facultad para inten-tar obtener primas más bajas que las establecidas normal-mente. La posición del Estado es que la parte recurrente carece de capacidad para demandar y que, de todos modos, el Art. pertinente es el 12.020(3), 26 L.P.R.A. see. 1202(3).

Respecto al primer planteamiento estimamos que la recurrente está facultada para entablar el presente pleito. Si se considera el mismo, para fines de mayor claridad del análisis, como una petición de sentencia declaratoria, la recurrente es ciertamente, dentro de los términos de la See. 2 de la Ley Uniforme de Sentencias Declaratorias, 32 L.P.R.A. see. 2992, una persona afectada, como compareciente a subastas de este tipo y entidad interesada en futuras licitaciones, por el significado que se le imparta a las disposiciones citadas de la Ley de Seguros. Véanse: Association of Data Processing Serv. Organizations v. Gamp, 397 U.S. 150 (1970); Davis, The Liberalized Law of Standing, 37 U. Chi. L. Rev. 450 (1970); Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102 D.P.R. 716 (1974). Tiene derecho la recurrente a que se dirima la controversia existente entre ella y el Secretario de Hacienda.

En lo que concierne a la segunda cuestión, tanto el histo-rial legislativo como la interpretación contemporánea del estatuto, entre otros factores, arrojan luz sobre la relación entre el Art. 12.020 y el 10.070. En su informe de 5 de marzo de 1957 sobre el anteproyecto que luego se convertiría en ley, expresaron las Comisiones de lo Jurídico y de Hacienda de la Cámara de Representantes lo siguente:

“En el proyecto que recomendamos hay disposiciones que permiten seguros en compañías que no están autorizadas para operar en Puerto Rico. Esta facilidad se ofrece para amparar casos excepcionales, cuando no se puede obtener cubierta en. compañías autorizadas a hacer negocios en Puerto Rico o el obte-nerlo resultaría, por lo alto de la prima, prohibitivo para el ase-gurado. . . .” (Bastardillas nuestras.) 9 Diario de Sesiones, tomo 2, 1957, pág. 562.

Véanse también los informes y manifestaciones en 9 Diario de Sesiones, tomo 3, 1957, pág. 1426 y 9 Diario de Sesiones, tomo 4, 1957, pág. 1714.

Ingrediente importante en la interpretación de estatutos es el clima socioeconómico que impulsa su adopción. A tal efecto es significativo que la práctica de eximir a ciertas agencias al menos de la prohibición de intentar obtener primas más bajas, fuese de aseguradores autorizados o de aseguradores no autorizados del tipo Lloyd’s, era conocida en Puerto Rico con anterioridad a la aprobación del actual Código de Seguros. Véase, por ejemplo, el Art. 10 de la Ley Núm. 278 de 5 de abril de 1946. La razón de hecho para aprobar un nuevo Código de Seguros en 1957 parte precisamente de la convicción de que la antigua ley, Ley Núm. 66 de 16 de julio de 1921, según enmendada, era inadecuada a las necesidades de la época. 9 Diario de Sesiones, tomo 2, 1957, pág. 561.

Tampoco se desconoce en Estados Unidos la práctica de eximir al estado o a las pólizas obtenidas vía subasta de los requisitos que impone un artículo como el 10.070 nuestro. 11 Ky. Rev. Stat., 1972, sec. 304.3-260 (5).

La interpretación contemporánea de nuestro Código de Seguros revela, además, que prácticamente a raíz de su aprobación se entendió que los seguros de gobierno pueden contratarse sin sujeción a las normas expuestas en el Art. 10. 070. Véase la opinión del Secretario de Justicia al Secretario de Hacienda de 4 de septiembre de 1959, XXX Opiniones del Secretario de Justicia, Núm. 1959-34, donde se discute el problema exacto que aquí se plantea. La interpretación contemporánea de una ley es, por supuesto, factor relevante en su interpretación. Bernier, R. Elfren, Aprobación e Interpretación de las Leyes en Puerto Rico, 1963, pág. 223 y ss.; 2A Sutherland Statutory Construction, 4th ed., 1973, pág. 238 y ss.; 1 Davis, Administrative Law Treatise 324 y ss.

Debemos advertir también que el Art. 10.070 fue enmendado por la Ley Núm. 7 de 30 de agosto de 1961, con pleno conocimiento de la práctica administrativa existente, y que la Asamblea Legislativa no alteró la interpretación consignada en la citada opinión del Secretario de Justicia. Este hecho refuerza considerablemente la interpretación de la intención legislativa consagrada en la práctica existente. Sutherland, op. cit, 256 y ss; Snyder v. Harris, 394 U.S. 332 (1969).

Razones de orden público favorecen la larga tradición existente en la interpretación de las disposiciones envueltas, lo cual es otro elemento de peso en la determinación de la intención legislativa. Coll v. Picó, 82 D.P.R. 27, 37 (1960). Nuestro Código autoriza expresamente al Secretario de Hacienda a establecer las condiciones que mejor garanticen el interés público. Puede protegerse el interés general de modo adecuado al mismo tiempo que se autoriza reducir el costo al erario público de los seguros que necesita. En ausencia de una ex-presión legislativa específica de que el Estado Libre Asociado no debe gozar de esta valiosa flexibilidad no vemos motivo para alterar la práctica administrativa al respecto.

Resolvemos por tanto que el Art. 10.070 del Código de Seguros no limita la facultad del Secretario de Hacienda para intentar obtener primas más bajas de aseguradores de líneas excedentes para cubrir los riesgos del Estado Libre Asociado, sus municipios, autoridades, corporaciones y otras entidades y dependencias públicas bajo el Art. 12.020(3).

Se confirmará la sentencia recurrida.

El Juez Asociado, Señor Angel M. Martín, disiente con opinión.

—O—

Opinión disidente del

Juez Asociado Señor Martín.

San Juan, Puerto Rico, a 11 de marzo de 1975

Disiento. El Código de Seguros de Puerto Rico, 26 L.P.R.A. sec. 101 et seq., no concede facultad al Secretario de Hacienda para la contratación de los seguros del Estado Libre Asociado con aseguradores no autorizados, bien fuere mediante el procedimiento de subasta o sin ella, excepto en los casos que cumplan con los requisitos del Art. 10.070 del referido Código. 26 ¡L.P.R.A. see. 1007.

El Art. 10.070 específicamente provee las condiciones que deben regir para obtener seguros de aseguradores no auto-rizados, cuyos seguros se designan como “seguros de líneas excedentes”. Tal disposición es aplicable tanto al público en general como al Estado Libre Asociado. Las dos prohibiciones que son pertinentes a esta opinión son: (1) que el seguro no se procure o requiera con el fin de obtener ventajas, bien en cuanto al tipo de primas, o en cuanto a los términos del contrato de seguro, y (2) que el seguro no pueda obtenerse de aseguradores autorizados, o ha sido obtenido hasta el má-ximo que dichos aseguradores están dispuestos a asegurar. La referida disposición legal no exime de su observancia al Secre-tario de Hacienda al contratar los seguros del Estado Libre Asociado. Por otro lado prohíbe específicamente que se recurra al asegurador no autorizado para conseguir ventajas en cuanto a las primas o a los términos del contrato. En el caso de autos la única justificación que parece haber utilizado el Se-cretario de Hacienda fue la de que el asegurador no autorizado a quien se le adjudicó la subasta resultó ser el postor más bajo, lo que precisamente prohíbe el citado Art. 10.070.

La disposición que regula los seguros del Estado Libre Asociado y la función del Secretario de Hacienda respecto a la contratación de los mismos es el Art. 12.020 del Código. 29 L.P.R.A. see. 1202. Esta provee que el Comisionado de Se-guros dictará reglas y reglamentos para establecer las condi-ciones que mejor protejan al interés público y que garanticen asimismo un trato justo y razonable al asegurador; y especial-mente dispone que por medio de las mismas el Comisionado podrá autorizar, cuando lo crea necesario o conveniente, que se coticen primas diferentes a las que aparecen fijadas en el Manual de Tarifas.

A tenor con la mencionada disposición el Comisionado de Seguros solamente reglamentó los contratos de seguros del Es-tado con el fin de que no se les aplicaran los tipos vigentes inscritos ante el Comisionado, permitiendo así a los asegura-dores o sus agentes generales cotizar aquellos tipos que sean los más justos y equitativos tomando en consideración la cuan-tía del riesgo y los costos razonables de administración y producción, teniendo en cuenta que no habrá intermediarios en la colocación de estos seguros. 26 R.&R.P.R. sees. 204-1501 a 1503. Dicho reglamento no contiene ningún otro criterio re-ferente a la protección del interés público y al trato justo y razonable al asegurador.

Un examen de los Arts. 10.070 y 12.020 del Código y de las disposiciones del reglamento del Comisionado de Seguros revela su propósito de facultar al Secretario de Hacienda a negociar los seguros del Estado, mediante subasta o sin ella, sin que estuviere obligado por los tipos de primas fijadas en el Manual de Tarifas, esto es, sin restricción de negociar a base de primas más altas o más bajas, pero dentro de las limitaciones del Art. 10.070. Es dentro de la limitada discreción que le confiere el Art. 12.020 que el Secreta-rio puede determinar si el método de.subasta es el más apro-piado para la mejor protección del interés público y si puede negociar a base de primas diferentes a las que aparecen en el Manual de Tarifas. No tiene facultad otra alguna. Si el legislador hubiere deseado eximirlo de los requisitos del Art. 10.070 muy fácil hubiera sido expresarlo en la ley.

Es meridianamente claro que la intención del legislador fue la de que los riesgos de seguros fueran cubiertos por ase-guradores autorizados y que solamente por vía de excepción, o sea, en las circunstancias enumeradas en el Art. 10.070, podría contratarse con aseguradores no autorizados. Por ello se designaron como “seguros de líneas excedentes”. Es evi-dente del texto del Art. 10.070 que solamente en aquellos casos en que el seguro no 'pudiere obtenerse de aseguradores autorizados, en su totalidad o en parte, es que se permite obtener dichos seguros como “líneas excedentes”. Aunque el término “seguros de líneas excedentes” no está propiamente de-finido en la ley puede decirse que en el contexto en que se utiliza en el Art. 10.070 se refiere exclusivamente a aquellos seguros que no puedan ser obtenidos en todo o en parte de aseguradores autorizados. El Secretario de Hacienda no ha demostrado que el seguro no puede obtenerse de aseguradores autorizados, o que dichos aseguradores ya ofrecieron el máximo de cubierta disponible, ni que el seguro no se está procurando con el fin de obtener ventajas, bien en cuanto al tipo de pri-mas, o en cuanto a los términos del contrato. Es cuando esas condiciones están presentes que el Secretario de Hacienda pue-de negociar con subasta o sin ella y por primas diferentes a las fijadas en el Manual de Tarifas.

Estamos conscientes de que la obtención de primas más bajas podrían justificar una autorización legislativa para la colocación de los seguros del Estado con aseguradores no auto-rizados pero no podemos ignorar las consideraciones de polí-tica pública que tuvo en cuenta el legislador para limitar la negociación, tanto del Estado como del público en general, con aseguradores no autorizados y exigir expresamente que salvo cuando concurren los requisitos impuestos por el Art. 10.070, los seguros deben colocarse con aseguradores autori-zados.

En vista de lo expuesto devolvería el caso al tribunal de instancia para que éste hiciere las determinaciones proce-dentes en cuanto al cumplimiento por el Secretario de Hacienda con los requisitos del Art. 10.070 del Código de Seguros a los fines de determinar la validez de la adjudicación efec-tuada en las subastas impugnadas. 
      
      El Art. 10.070 provee: “Cualquier parte o la totalidad de una cu-bierta de seguro que no pueda obtenerse de aseguradores autorizados, cu-bierta que en adelante se designará en este título como ‘seguros de líneas excedentes’, podrá obtenerse de aseguradores no autorizados, siempre que:
      (1) El seguro no pueda obtenerse de aseguradores autorizados, o ha sido obtenido hasta el máximo que dichos aseguradores están dispuestos a asegurar;y
      (2) Dicho seguro se obtenga mediante un corredor autorizado de seguros de líneas excedentes, en adelante llamado en este capítulo ‘corredor’, y
      (3) El seguro con un asegurador no autorizado no se procure o requiera con el fin de obtener ventajas, bien en cuanto al tipo de primas, o en cuanto a los términos del contrato de seguro; y
      (4) El seguro se obtenga de aseguradores no autorizados elegibles con arreglo a la sec. 1007a de este título.”
     
      
      El Art. 12.020(3) dispone en parte: “(3) Seguros que cubran los riesgos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sus dependencias, enti-dades, corporaciones, autoridades y municipios. Con relación a estos seguros el Comisionado dictará reglas y reglamentos para establecer las condiciones que mejor protejan el interés público y que garanticen asimismo un trato justo y razonable al asegurador. Por medio de estas reglas y reglamentos el Comisionado podrá autorizar, cuando lo crea necesario o conveniente, que se coticen primas diferentes a las que aparecen fijadas en el Manual de Tarifas.”
     
      
      E1 lenguaje actual del Art. 12.020 deriva del Informe de Conferen-cia de 31 de mayo de 1957, 9 Diario de Sesiones, tomo 5, 1957, pág. 2183, pero el anteproyecto original contenía ya las disposiciones centrales de dicho artículo. 8 Diario de Sesiones, tomo 2,1956, pág. 715.
     
      
       Para los requisitos para autorización para contratar seguros en Puerto Rico, véase 26 L.P.R.A. see. 304.
     