
    Rodríguez, Peticionario y Apelante, v. Miller, Comisionado de Instrucción, Demandado y Apelado.
    Apelación procedente de la Corte de Distrito de Mayagüez en un recurso sobre mandamus.
    
    No. 1434.
    Resuelto en marzo 14, 1916.
    Ley Orgánica — Leyes Insulares — Inclusión de Más de una Materia u Objeto en una Sola Ley — Constituciones de Estados o Territorios. — La Ley Or-gánica no establece restricción alguna en la legislación insular en cuanto a que prohíba la inclusión de más de una materia u objeto en una sola ley o que exija que todas las materias u objetos que contenga sean expresadas en el título. Dicha Ley Orgánica no trajo consigo a esta isla, o todos los pre-ceptos de cada una de las constituciones de Estados, o algún precepto de cual-quier constitución de Estado. Los casos en que están envueltas las facultades 'de las Legislaturas respecto al particular, invariablemente descansan por com-pleto en los preceptos constitucionales del propio Estado o Territorio.
    Leyes Ultra Vires — Entrega de Libros de Texto a los Alumnos de las Es-cuelas Públicas — Presupuestos Escolares — Facultades de la Asamblea Legislativa. — No es ultra vires y nula la ley número 39 de 1915, sobre pre-supuestos, en tanto en cuanto trata de regular la entrega de libros de texto a los alumnos en las escuelas públicas, por haber comprendido más de una materia u objeto o por no haber expresado todas sus materias u objetos en su título sino que está claramente comprendida esta legislación en las facul-tades de la Asamblea Legislativa.
    Escuelas Públicas — Venta de Libros a los Alumnos — Comisionado de Ins-trucción — Ley Orgánica. — En el texto do la ley número 39 de 1915, sobre presupuestos, se autoriza la venta de libros a los alumnos en las altas escuelas y de continuación, y no existe en ella indicación alguna de venta directa en persona por el Comisionado de Instrucción, ni hay nada que esté en conflicto con el artículo 22 de la Ley Orgánica, sino que dicha ley está además en completa harmonía con el artículo 25 de la referida Ley Orgánica.
    Constitución de Puerto Rico — Ley Orgánica — Código Civil — Interpretación de Ley. — La Ley Orgánica y no el Código Civil es la Constitución de Puerto Rieo, siendo la única consideración racional del artículo 3 de dicho Código Civil, simplemente, proclamar en forma estatutoria un principio corriente y cardinal bien reconocido de interpretación de estatutos.
    Escuelas Públicas — Altas Escuelas y de Continuación — Efecto Retroactivo de las Leyes — Derechos Adquiridos. — La ley número 39 de 1915 no es retroactiva en su forma ni priva de ningún derecho adquirido,’ por cuanto no requiere que los alumnos de las altas escuelas o de continuación paguen los libros usados en años anteriores, sino aquellos que han de usar en lo sucesivo.
    Derechos Adquiridos — Esperanza o Expectación. — Es un principio elemental de que la mera esperanza o expectación de que una ley seguirá .en su forma original no puede ser considerada como un derecho adquirido.
    Interpretación de Ley — Ley Escolar Compilada — Edad de los Alumnos — In-tención del Legislador. — No es la intención de la Ley Escolar Compilada en su artículo 2 hacer las instituciones de enseñanza superior, en general, más accesible sin gasto para todos los que soliciten admisión que los grados infe-riores del sistema ordinario de enseñanza o el conferir a alguna o a todas las personas, sin tener en cuenta su -edad o condiciones intelectuales y morales, o a pesar de su negativa a cumplir con 'el precepto terminante del estatuto respecto a la adquisición de los libros de texto y enseres que son necesarios, o ante las condiciones que claramente pueden presentarse, un derecho absoluto e ilimitado a ser matriculado inmediatamente y sin lugar u oportunidad para ’que las autoridades escolares puedan ejercitar discreción alguna con respecto a cualquiera de tales "instituciones de enseñanza superior.”
    Mandamus — Entrega de Libros Gratis a los Alumnos de las Altas Escuelas y de Continuación — Comisionado de Instrucción — Deber Ministerial.— ' La ley No. 39 de 1915 en tanto en cuanto sea imperativa prohíbe en absoluto al Comisionado de Instrucción la entrega gratis de libros de texto y enseres a los alumnos de las altas escuelas y de continuación, y en tanto sea directiva o permita alguna excepción, ello no es materia que pueda servir de base a un procedimiento de mandamus, por cuanto no existe un claro deber ministerial sobre el particular.
    Los lieclios están expresados en la opinión.
    Abogado del apelante: Sr. José Sabater.
    
    Abogados del apelado: Sres. Howard L. Kern, Attorney General, y Earl T. Fiddler, Oficial Jurídico.
    
   El Juez Asociado Se. Hutchison,

emitió la opinión del tribunal.

El presente es nn recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por la Corte de Distrito de Mayagüez negándose a expedir nn auto de mandamus ordenando al Comisionado de Educación suministre gratuitamente libros de texto y enseres al bijo del peticionario y admitirle como alumno de la Alta Escuela de Mayagüez.

Se alega en sustancia en la solicitud que el Rijo del peti-cionario tenía diez y odio años de edad, y había terminado con éxito sn primer año en la alta escuela; qne había soli-citado del principal de la Alta Escuela de Mayagüez su ins-cripción como estudiante en el curso de 1915-1916, así como que le fueran suministrados y entregados los libros de texto y enseres necesarios, y el principal de dicha alta escuela re-husó inscribirlo como tal estudiante' de la alta escuela o a proporcionarle los libros y enseres libre de derechos.

Se formularon excepciones previas a dicha solicitud, entre otros fundamentos, porque la petición no expresaba hechos suficientes para determinar una causa de acción, por las razo-nes alegadas en los cinco motivos qne sirven de base al se-gundo fundamento de excepción y que no es preciso repetir en sus detalles.

La corte inferior declaró con lugar estas excepciones por las razones consignadas en sn opinión emitida por escrito que aparece en los autos, pero sin haber concedido permiso o prórroga para hacer, enmiendas, habiendo sido registrada entonces la sentencia apelada a solicitud del peticionario.

La cuestión fundamental envuelta en este caso parece ser tan sencilla y libre de dudas, que la resolveremos en seguida sin entrar en una discusión innecesaria y fastidiosa de la resolución que en primer término se alega como errónea, o de otras varias cuestiones más o menos interesantes que han sido discutidas en los alegatos presentados a este tribunal. La ley titulada “Ley fijando el presupuesto de los gastos necesarios para .el sostenimiento del Gobierno de Puerto Eico, en el año económico que terminará en treinta de junio de 1916, y para otros fines,” aprobada en marzo 11, 1915, Leyes de 1915, página 91, bajo el título “Oficina del Comisionado de Instrucción,” contiene el siguiente pre-cepto y disposiciones (provisos);

“Libros de texto y material de escuela: Para compra de libros de texto, enseres y materiales dé escuela, y para flete y seguro de los mismos, $50,000; en junto, $50,000.
“Disponiéndose, que se les facilitarán los libros de texto y enseres gratis a los alumnos matriculados en los grados primero al octavo, inclusive, y el Comisionado de Instrucción podrá autorizar la venta .de libros de texto a los alumnos según las reglas y reglamentos hechos por él; 7 disponiéndose, además, que después del primero de julio de 1915, los alumnos de todas las altas escuelas y escuelas de conti-nuación comprarán por su cuenta los libros de texto y enseres, suje-tándose a las reglas y reglamentos hechos por el Comisionado de Instrucción. ’ ’

El peticionario no niega que la disposición que acaba de citarse expresamente prohibe suministrar libros de texto y enseres a los alumnos de la alta escuela libre de gastos pero insiste en el hecho de que la ley es ultra vires, y nula, en tanto en cuanto trata de regular cuestiones de las escuelas públi-cas en una ley de presupuesto sin hacer mención del particular en el título. La teoría es, para ser breve, algo forzada y está sobrecargada de fuegos fatuos (ignis fatuus).

En apoyo de la amplia proposición de que “La jurispru-dencia americana condena y prohibe esta clase de legisla-ción,” el apelante hace citas de la obra de Cooley, sobre Limitaciones Constitucionales, de la opinión de la Corte Su-prema emitida por el Juez Sr. Field, en el caso de Louisiana v. Pilsbury, 105 U. S. 278, y del volumen 36 de Cyc., página 1045. El argumento es como sigue:

“Es cierto que la anterior jurisprudencia ha sido basada en pres-cripciones constitucionales existentes en casi todos los Estados de la Unión Americana, pero no es menos cierto que al promulgarse el Acta Foraker estableciendo el Gobierno Civil de Puerto Rico, im-plantó en esta isla un sistema de Gobierno Civil fundado en los mis-mos principios sanos y democráticos en que descansan los gobiernos de los diferentes Estados y Territorios de la Unión. Y si esas reglas que tienen un objetivo moral y saludable en los Estados son allí apli-cadas por los tribunales de justicia para la defensa del pueblo, no hay motivo ninguno para suponer que en esta isla no tengan la misma aplicación para producir ese mismo efecto moral y saludable en nues-tro sistema de gobierno, bajo la soberanía democrática del pueblo americano.”

Es un hecho que aparece con bastante claridad, que el apelante no se basa en ningún precepto constitucional que prohíba la inclusión de más de una materia o asunto en una sola ley, o que exija que todas las materias que de tal modo han sido incluidas habrán de ser mencionadas en el título; y resulta asimismo aparente que nuestra Ley Orgánica no establece tal restricción en la legislación insular. No es nece-sario que demostremos la proposición evidente por sí misma de que la Ley Foraker no trajo consigo a esta isla o todos los preceptos de cada una de las constituciones de Estados, o algún precepto de cualquier constitución de Estado.

Los casos en que están envueltas las facultados de las legislaturas de un Estado o Territorio en lo que respecta al particular invariablemente descansan por completo en los preceptos constitucionales del propio Estado o Territorio. Será bastante para sostener esta proposición con que haga-mos un examen de las autoridades que ya han sido citadas por el apelante. El Juez Cooley, al usar el lenguaje que cita el apelante, estaba discutiendo las prescripciones de consti-tuciones de Estado. El caso de Commonwealth v. Barnett, 199 Pa. St. 161, invocado por el apelante traza la historia del precepto constitucional en Pennsylvania, y al hacer esto insiste fuertemente en la influencia dominante de un precepto constitucional específico, en marcado contraste con las con-diciones reseñadas y la ley aplicable a las mismas como se han descrito y expresado que existían con anterioridad a las varias enmiendas sucesivas introducidas a la constitu-ción de Estado mencionada en la opinión de la corte. En el caso de Louisiana v. Pilsbury, 105 U. S. 278, en el cual tam-bién se funda el apelante, la Corte Suprema basó su senten-cia en el precepto contenido en la Constitución de Louisiana relativo a que “toda ley decretada por la legislatura com-prenderá sólo una materia y ésta será especificada en el tí-tulo.” ' La corte incidentalmente se expresó en estos térmi-nos: “Pero no se intentó prohibir la unión de materias dis-tintas en el mismo proyecto, si éstas guardan analogía con la materia general indicada en su título * * *. De modo que, aquí bajo el título de la ley de que se trata, podrían decre: tarse disposiciones, que no se refieran simplemente a la unión de distintos municipios y el gobierno del Estado, sino a todos, los diversos particulares a que habría de conducir la admi-nistración general de sus asuntos.” j

Si fuera necesario en el presente caso podría sostenerse el estatuto por la razón sugerida en el texto que acaba de citarse, puesto que las disposiciones (provisos) que lian sido-atacadas por el apelante apenas si pueden ser consideradas1 como ajenas por completo a la materia referente a presu-puestos escolares. Pero la legislación en cuestión está tan claramente comprendida en las facultades de la Asamblea., que no es preciso considerar el criterio seguido por la Corte Suprema en el caso de Pilsbury, si bien dicho caso está sos-tenido por suficientes autoridades.

El fin principal de la teoría sostenida por el apelante es que este tribunal declare que es nulo el estatuto por ser con-trario a un supuesto principio fundamental de la jurispru-dencia americana. Admitiendo, en pro del argumento, la existencia independiente de tal principio general en abstracto, y sin tener en cuenta ningún precepto constitucional especí-fico, hacer lo que ahora se nos.pide que hagamos contra la fuerza del mismo estatuto equivaldría, sin embargo, a la ten-tativa más arbitraria, indiscutible y sin precedentes de nin-gún género a legislar por parte del poder judicial y nos colo-caría tan fuera de las atribuciones de este tribunal, como cualquier ley que pueda uno imaginarse pudiera excederse de las facultades conferidas por la ley a la Asamblea Legis-lativa. Si cualquier corte en alguna ocasión ha declarado que un estatuto es anti-constitucional basándose para elloen principios generales de ley en un sentido abstracto, por-que dicho estatuto comprendía más de una materia u objeto'^ o porque la materia u objeto no fué expresada en el título,, a falta de cualquier precepto constitucional que prohiba esa; clase de legislación, sin duda que sería interesante leer -el-razonamiento por el cual llegó a su conclusión, pero no sabe-mos que exista semejante decisión. Yéase a Cooley, sobre Limitaciones Constitucionales (7a. Ed.) Cap. VII,' que trata de los casos en que un precepto legislativo puede ser decla-rado anticonstitucional, p. 227 et segt.

Pero el apelante también sostiene que de acuerdo con la Ley Orgánica el Comisionado de Educación no tiene la facul-tad ni el derecho de reunir fondos ó de convertirse en guar-dián de los mismos, y, por tanto, que no puede vender libros a los alumnos; que el artículo 22 de la Ley Eoraker deter-mina expresamente quién habrá de cobrar y conservar los fondos del Gobierno, y que la Asamblea Legislativa, por vir-tud del artículo 80 del Código Político, ha corroborado y promulgado este precepto; y además que tampoco se deter-mina la aplicación que ha de darse por el Comisionado de Educación a los dineros que produzca la venta de esos libros.

El texto de la ley de 1915, citado anteriormente, expresa que “el Comisionado de Instrucción podrá autorizar la venta de libros de texto a los alumnos según las reglas y regla-mentos hechos por él.” No existe ninguna indicación de una venta directa por el Comisionado de Instrucción en persona. No existe nada en la ley que esté necesariamente en conflicto con el artículo 22 de. la Ley Orgánica, el cual dis-pone que el Tesorero de Puerto Pico recaudará y custodiará los .fondos públicos desembolsando las cantidades asignadas por la ley, contra libramientos firmados por el contador y refrendados por el Gobernador, o con el artículo 80 del Có-digo Político que prescribe que

“el Tesorero recibirá y guardará todas las rentas del Gobierno Insular, sea cual fuere su procedencia, todos los caudales pertenecientes al Pueblo de Puerto Rico, y todos los fondos bajo custodia y depó-sitos especiales, llevando cuenta debidamente detallada de los mis-mos en libros permanentes, donde se asentarán todos estos ingresos y depósitos, bajo encabezamientos apropiados, con los nombres de los agentes, funcionarios y personas que los ingresen y fechas corres-pondientes. ’ ’

La ley de 1915, no dispone en particular la forma en que la venta de libros ha de ser autorizada por el Comisionado de Educación ni contiene la más remota indicación de que pueda seguirse cualquier método ilegal o irregular al efec-tuar dicha venta. Por el contrario, dicha ley está en com-pleta armonía con el artículo 25 de la Ley Orgánica, el cual prescribe lo siguiente:

“Que el Comisionado de Instrucción vigilará la instrucción pú-blica en toda la isla, y todo desembolso, por cuenta de la misma de-berá ser aprobado por él; y llenará las demás obligaciones que pres-criben las leyes * #

La cuestión es demasiado balaclí para merecer seria con-sideración.

Otra de las alegaciones del apelante acerca de este as-pecto del caso, es que la ley de 1915, es de carácter retroac-tivo y por tanto nula. Se alega que un alumno que ha reci-bido libros en el primer año de alta escuela ha adquirido el derecho a los libros de texto y enseres durante todo el curso de la alta escuela y, por tanto, que el estatuto perjudica un derecho adquirido al amparo de una legislación anterior. El artículo 3 del Código Civil que ha sido citado por el apelante dispone, en cuanto al particular, que “las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren expresamente' lo contra-rio,” y que “en ningún caso podrá el efecto, retroactivo de una ley perjudicar los derechos adquiridos al amparo de una legislación anterior.” La Ley Orgánica y no el Código Civil es nuestra constitución, y la Asamblea Legislativa se encon-traba tan libre y desembarazada en el ejercicio de sus facul-tades legislativas en su sesión de 1915, como lo estaba en el año 1902, al adoptar el Código Civil Revisado. Ni fué la intención de ese cuerpo al celebrar su segunda sesión en 1902 y aprobar el artículo 3, u otro cualquiera del Código Civil, atar de manos a todas las demás asambleas sucesivas, ni hubiera podido realizar ese fin si así lo hubiera deseado. La única consideración racional del artículo 3 del Código Civil es que dicho artículo simplemente proclama en forma estatutoria un principio corriente y cardinal bien reconocido-de interpretación de estatutos.

Pero aun cuándo la regia según ha sido expuesta en el Código Civil pudiera ser considerada como que en algún sen-tido es una limitación constitucional sobre el poder legisla-tivo, sin embargo, la ley de 1915 ni es retroactiva en su forma ni priva al peticionario ni a nadie de ningún derecho adqui-rido. No requiere que los alumnos paguen los libros usados en años anteriores, sino aquellos que han de usar en lo suce-sivo. Sería tan justo como legal decir que un alumno adqui-rió un derecho permanente e inalienable a los enseres de escuelas libre de costo por todo el curso de la escuela piiblica por razón de haberse matriculado en el primer grado, o en cuanto a eso por haber nacido antes de decretarse la ley de 1915, como lo sería decir que tal derecho había sido adqui-rido por matrícula antes de 1915 en una alta escuela. En uno u otro caso no podía haber más que una simple espe-ranza basada en que la ley seguiría en su forma original y que osa mera expectativa jamás puede ser considerada como un derecho adquirido es un principio sumamente elemental. Cooley, sobre Limitaciones Constitucionales, pág. 511. El absurdo de la proposición es demasiado palpable para ser discutido.

No entendemos que el peticionario insiste en el derecho-a matricularse independientemente del pretendido derecho a enseres libre de costo, pero como la corte de distrito ha mani-festado que aparece de la faz de la solicitud que el peticio-naria pasa de la edad, y el apelante al discutir la conclusión a que llega la corte inferior por esta circunstancias, insiste en el hecho de que el límite de la edad fijado en el estatuto es aplicable solamente a las “escuelas ordinarias” y no a las altas escuelas, parece procedente que hagamos una ligera referencia a esta cuestión.

El artículo 2 de la Ley Escolar Compilada dice lo si-guiente :

‘ ‘ Sección 2. — Se autoriza y ordena por la presente al Comisionado de Instrucción para establecer y sostener en Puerto Rico un sistema de escuelas públicas gratuitas que tendrá por objeto proveer a los niños de escuela, comprendidos entre los cinco y diez años de edad, de una instrucción liberal; para establecer instituciones de enseñanza superior, tales, como colegios, universidades, altas escuelas, normales, industriales y mecánicas; para establecer todos aquellos centros edu-cativos que dicbo Comisionado juzgare necesarios y espedientes para mejorar el desarrollo de la instrucción en la isla. En adición a las escuelas rurales y graduadas que constituirán el sistema ordinario de enseñanza, se autoriza y ordena por la presente al citado Comi-sionado para establecer y dirigir, en la medida que los recursos pues-tos a su disposición se lo permitan, aquellas escuelas especiales que juzgare necesarias para las necesidades de la enseñanza, tales como escuelas de párvulos, (7cindergartens) nocturnas, de agricultura, pro-fesionales y comerciales, y escuelas en establecimientos penales y de caridad, públicas o particulares, y donde las mismas puedan soste-nerse en harmonía con el sistema de escuelas públicas y con los requi-sitos y necesidades comunes a tales establecimientos. Disponiéndose, que entre los alumnos de dichas escuelas especiales podrán ser inclui-dos otros además de los que estén en edad de asistir a las escuelas. El Comisionado de Instrucción, el subeomisionado, el secretario del departamento y el inspector general podrán tomar juramentos y declaraciones juradas concernientes a cualquier asunto escolar.”

Una contestación suficiente a la distinción que se ha suge-rido en cuanto al particular es tal vez la contenida en la má-xima legal ubi lex non clistinguit' nec nos distinguere debemus. Además, con respecto a las “escuelas especiales” autorizadas por el artículo a que acabamos de hacer referencia se ‘ ‘ dis-pone expresamente que entre los alumnos de dichas escuelas especiales podrán ser incluidos otros además de los que estén en edad de asistir a las escuelas,” mientras que no se hace tal excepción en cuanto a los “colegios, universidades, altas escuelas, normales, industriales y mecánicas” enumeradas en el párrafo anterior en la misma relación que la definición de “edad de asistir a la escuela.” Además, si el argumento fuera bueno quedaría eliminada la alta escuela del “sistema de escuelas públicas gratuitas,” de modo tan eficaz e inevitable que prescindiría del límite de la edad en el caso de un alumno ele la alta■ escuela. Que jamás fue la intención de la ley hacer “las instituciones de enseñanza superior” a que se hace referencia en el párrafo citado en general más acce-sibles sin gasto para todos los que soliciten admisión que los grados inferiores del “sistema ordinario de enseñanza,” o el conferir a alguna o a todas las personas, sin tener en cuenta su edad o condiciones intelectuales y morales, o a pesar de su negativa a cumplir con el precepto terminante del estatuto respecto a la adquisición de los libros de texto y enseres que son necesarios, o ante las condiciones que cla-ramente pueden presentarse, la verdadera existencia de al-guna de las cuales, así como el estado de apiñamiento e insu-ficiente capacidad de nuestras escuelas en general y la falta de fondos necesarios para remediar la situación, es una cues-tión del conocimiento judicial, — un derecho absoluto e ili-mitado a ser matriculado inmediatamente y sin lugar u opor-tunidad para que las autoridades escolares quedan ejercitar discreción alguna con respecto a cualquiera de tales “insti-tuciones .de enseñanza superior,” parece ser tan claro que no es preciso discutirlo. La proposición se contradice a sí misma y cae por su propio peso con sólo enunciarla.

El texto de la ley de 1915 es demasiado claro para ser susceptible ele interpretación. Sus preceptos siguen y se ajustan sustancialmente y constituyen una interpretación práctica contemporánea del artículo 2 de la Ley Escolar Com-pilada a que hemos hecho referencia. Pero aunque así no fuera, y en tanto en cuanto puede decirse que existe un ver-dadero conflicto, debe regir necesariamente la última expre-sión del deseo de la legislatura manifestada en términos tan inequívocos; y por absoluto e indiscutible que sea el dere-cho de un alumno que pasa de la edad de acuerdo con la ley anterior a que se le faciliten libros de texto y enseres en “to-das las altas escuelas y de continuación,” a matricularse en ellas no obstante haber dejado de suministrarse al mismo el necesario equipo de escuela, ciertamente que tal derecho no continuó existiendo después de estar en vigor el precepto legal de fecha más reciente.

No hay necesidad de disentir ahora el grado de discre-ción, si es que alguna tiene el Comisionado de Instrucción de acuerdo con la vigente ley. En tanto en cuanto el estatuto es imperativo en absoluto prohíbe hacer lo que el peticio-nario quiere que ejecute el Comisionado. En tanto es direc-tivo o permite alguna excepción posible, si queda sujeto a tal interpretación, entonces las circunstancias peculiares que podrían justificar que se hiciera dicha excepción, aun cuando hubieran sido alegadas, necesariamente constituirían mate-ria que por propia que sea su consideración por las autori-dades escolares, en ningún caso podrían servir de base a pro-cedimientos de mandamus, no existiendo en absoluto- algún indicio, por remoto que fuere, de un “claro deber ministerial” en cuanto al particular.

Debe confirmarse la .sentencia dictada por la corte inferior.

Confirmada la sentencia apelada.

Jueces concurrentes: Sres. Presidente Hernández y Aso-ciados Wolf y Alclrey.

El Juez Asociado Sr. del Toro no intervino' en la reso-lución de este caso.  