
    Hon. Luis A. Morales, en su carácter de Alcalde del Municipio de Ponce, peticionario, v. Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de Ponce, Hon. Felipe Ortiz Ortiz, Juez, demandado; Julio Domínguez Torres y Otros, interventores.
    
      Número: O-75-250
    
      Resuelto: 10 de marzo de 1977
    
      
      Alfredo Siberón Rosado, abogado del peticionario; José Enrique Ayoroa Santaliz y Julio Eduardo Torres, abogados de los in-terventores.
   El Juez Asociado Señor Irizarry Yunqué

emitid la opinión del Tribunal. '

A solicitud del Municipio de Ponce expedimos auto de certiorari para revisar una resolución que se negó a desesti-mar una querella presentada contra dicho Municipio en que se reclamó el pago de trabajo realizado por empleados dedi-cados a limpieza y mantenimiento en el muelle de Ponce “en exceso de la jornada legal de ocho horas, durante el día se-manal de descanso, durante la hora para tomar alimentos y días feriados, sin que fueran compensados por este trabajo adicional,” y en que se alegó, además, que no fueron compen-sados a base del salario mínimo a que tenían derecho con-forme a “las leyes y reglamentos aplicables a la labor que realizaban,” reclamándose lo adeudado por este concepto. La solicitud de desestimación estuvo predicada en que por ser los querellantes empleados del Municipio — así se alega en la que-rella — no tienen causa de acción bajo la Ley de Horas y Días de Trabajo (Ley Núm. 379 de 15 de mayo de 1948, 29 L.P.R.A. sees. 271 a 288), ni bajo la Ley de Salario Mínimo (Ley Núm. 96 de 26 de junio de 1956, 29 L.P.R.A. sees. 245 a 246m, y su antecesora, derogada por ésta, que era la Ley Núm. 8 de 5 de abril de 1941), ni bajo la Ley de Normas Razonables del Trabajo de los Estados Unidos (Fair Labor Standards Act, 52 Stat. 1060, 29 U.S.C.A. sees. 201-219), cuyas leyes — alegó el Municipio — excluyen de su aplicación, por sus propias disposiciones, a los empleados de los munici-pios.

Se suscitó durante el debate que antecedió a la resolución del tribunal recurrido, y en ello se centró la controversia, que el muelle de Ponee, para cuya dependencia municipal trabaja-ron los querellantes, es una “agencia o instrumentalidad” de dicho Municipio que funciona con fines de lucro o como una empresa privada. Entendió el tribunal a quo que este plantea-miento suscita una cuestión de hechos que no puede adjudi-carse en la etapa en que se pasa sobre la suficiencia de las alegaciones. Estamos de acuerdo por las razones que pasamos a exponer.

Ciertamente, la querella presentada en esta causa no es un modelo de precisión de detalles sobre la razón de pedir. Se limita a alegar, en cuanto a la relación obrero-patronal, que los querellantes “fueron empleados del querellado, en el Muelle Municipio de Ponce [sic], Puerto Rico” durante los períodos que se detallan a continuación del nombre de cada querellante. La cuestión de si el Muelle de Ponce es una de las llamadas agencias o instrumentalidades municipales que opera como empresa privada o con fines de lucro surge al dis-cutirse la moción de desestimación y, como hemos señalado, en ella se centra la controversia. Como veremos más adelante las citadas leyes, como principio general, excluyen de su apli-cación a los empleados de los municipios. De haberse circuns-crito el debate a lo expresado en la querella, sin más, forzosa era su desestimación. Al extenderse a la naturaleza de las funciones y al modo de operar del muelle de Ponce entran en juego cuestiones no planteadas en las alegaciones pero que no pueden ser pasadas por alto al considerar si bajo cualquier supuesto de hechos, cónsono con sus alegaciones, y vistas las citadas leyes, tendrían derecho a prevalecer las pretensiones, o algunas de las pretensiones, de los querellantes. Véanse Rivera Rivera v. Trinidad, 100 D.P.R. 776, 781 (1972); Martin Santos v. C.R.U.V., 89 D.P.R. 175, 186 (1963); Figueroa v. Tribunal Superior, 88 D.P.R. 122, 124 (1963); Figueroa Pinero v. Miranda & Eguía, 83 D.P.R. 554 (1961).

De entrada es menester señalar que el muelle de Ponce no estaba constituido, durante los períodos a que se contrae la querella, como una corporación pública, ni era adminis-trado ni operado por una corporación pública. Si bien la Ley Núm. 98 de 25 de junio de 1958, en su Art. 2, 23 L.P.R.A. sec. 523, creó en el municipio de Ponce “una entidad pública corporativa y política” que,se conocería como Comisión del Puerto y operaría en forma similar a las corporaciones, el mismo Art. 2 dispuso, sin embargo, que dicha Comisión “no conducirá negocio alguno ni ejercerá los poderes que por la presente se le confieren hasta que, o a menos que, el cuerpo del gobierno del municipio de Ponce declare en cualquier mo-mento mediante la resolución correspondiente y hasta que dicha resolución sea aprobada por el Gobernador de Puerto Rico el funcionamiento de la Comisión en dicho municipio.” Seguidamente el artículo enumera ciertos detalles que la men-cionada resolución debía determinar. El municipio de Ponce nunca adoptó resolución alguna para dar vigencia a la crea-ción de la Comisión del Puerto a que se refiere la citada ley, por lo que el muelle de Ponce, que debía ser administrado por la Comisión del Puerto, siguió operando como una depen-dencia municipal bajo una ordenanza del año 1911, aprobada por el Gobernador y por el Consejo Ejecutivo, en que se con-cedió a dicho municipio la franquicia en virtud de la cual ha estado operando dicho muelle. Véase Junta Rel. Trabajo v. Junta del Muelle, 71 D.P.R. 154, 158 (1950).

No está en controversia tampoco el Hecho de que los tra-bajadores del muelle de Ponce son empleados municipales. Así se alega en la querella y así ha sido admitido por los querellantes interventores en sus alegatos. Tampoco se cues-tiona que el muelle, o la Junta Administrativa que lo opera, nombrada por el alcalde con la confirmación de la Asamblea municipal, es una dependencia o agencia del municipio de Ponce.

La Ley de Salario Mínimo — Núm. 96 de 26 de junio de 1956 — dispone en su See. 33, 29 L.P.R.A. sec. 246e, como sigue:

“ (a) Las secs. 245 a 246m de este título no serán aplicables a:
(1) personas empleadas en el servicio doméstico en una residencia de familia, con excepción de los chóferes;
(2) personas empleadas por el Gobierno de los Estados Unidos de América o por el Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, con excepción de aquellas agencias o instrumen-talidades de éste que operen como negocios o empresas priva-das; y
(3) personas empleadas por los gobiernos municipales.
(b) Las disposiciones de las sees. 245 a 246m de este título no serán aplicables a los administradores, ejecutivos y profe-sionales. La Junta definirá mediante reglamento dichos tér-minos.”

Como puede verse, cuando dicha ley se refiere al go-bierno estatal hace excepción de las “agencias o instrumen-talidades” de dicho gobierno que operen como negocios o em-presas privadas, de suerte que la referida ley es aplicable a los empleados estatales que trabajan para dichas “agencias o instrumentalidades.” Pero cuando dicha ley se refiere a las “personas empleadas por los gobiernos municipales” no hace excepción. Así, es forzoso concluir que los empleados del muelle de Ponce, no importa que el muelle sea una “agencia o instrumentalidad” del municipio de Ponce, caen bajo la clasificación de “personas empleadas por los gobiernos muni-cipales” y no están por tanto cubiertos por la Ley de Salario Mínimo.

En cuanto a la aplicabilidad de la Ley Núm. 8 de 5 de abril de 1941, antecesora de la Ley de Salario Mínimo actualmente vigente, se había resuelto en Municipio de San Lorenzo v. Tribunal Superior, 86 D.P.R. 205 (1962), que sus disposi-ciones no excluían a los empleados de los municipios en los hospitales de beneficencia, hasta el 11 de mayo de 1945, en que se aprobó la Ley Núm. 217 de ese año que específicamente excluyó de las disposiciones de la citada Ley Núm. 8 de 1941 “a personas empleadas por Estados Unidos de América, El Pueblo de Puerto Rico o sus municipios, sin que en ellas se entiendan comprendidas, en cuanto a los reglamentos y decre-tos ya emitidos o que emita la Junta, las que trabajan en el servicio de hospitales, clínicas y sanatorios, o con corporacio-nes, autoridades u otros organismos análogos creados o en parte controlados por dichos gobiernos.”

No obstante, no nos parece necesario determinar si aque-llos querellantes que trabajaban en el Muelle de Ponce antes de la expresada enmienda de 1945 tendrían derecho a re-clamar compensación por salario mínimo en vista de la limi-tación decenal dispuesta por la Ley Núm. 96 en su Sec. 82, 29 L.P.R.A. 246(d). La citada disposición establece un pe-ríodo prescriptivo de tres años a contar desde que el empleado cesa en su empleo, pero dispone que “la reclamación sola-mente incluirá los salarios a que tuviere derecho el empleado, por cualquier concepto, durante los últimos diez años anterio-res a la fecha en que estableciere la acción judicial.”

Respecto de la ley que prescribe lo que son horas y días regulares de trabajo — Núm. 379 de 15 de mayo de 1948, 29 L.P.R.A. sees. 271 a 288 — la situación es distinta. El último párrafo del Art. 16 de dicha ley, 29 L.P.R.A. see. 285, dice:

“No se aplicarán las disposiciones de las sees. 271 a 288 de este título a los empleados del Gobierno Estadual, de los gobier-nos municipales, ni del Gobierno de la Capital ni a los de las agencias o instrumentalidades de dichos gobiernos, con excep-ción de aquellas agencias o instrumentalidades que se dediquen a empresas agrícolas, industriales, comerciales o de servicio público.”

Véase que, a diferencia de la Ley de Salario Mínimo, la Ley Núm. 379 no distingue entre los gobiernos estatal y municipales cuando se refiere a las “agencias o instrumentalidades.” Los empleados tanto estatales como municipales que trabajen en “agencias o instrumentalidades de dichos gobiernos” están fuera del alcance de la Ley de Horas y Días de Trabajo — Ley Núm. 379 — y sólo están cubiertos por dicha ley si la agencia o instrumentalidad en que trabajan se de-dica a alguna empresa agrícola, industrial, comercial o de servicio público.

En la etapa de alegaciones, es decir, cuando no se ha llegado a la aportación de pruebas, a falta de admisiones o de estipulaciones de las partes, no se puede adjudicar si el muelle de Ponce opera como una empresa comercial ,6 como una empresa de servicio público, que serían las aplicables a la función típica de un muelle. Ya en Junta Rel. Trabajo v. Junta del Muelle, antes citado, resolvimos — pág. 159 — que la operación del muelle municipal de Ponce, visto lo dispuesto por la Ordenanza de 1911 ya mencionada, es de la misma categoría de las “instrumentalidades corporativas” del gobierno estatal dedicadas a “transportación, electricidad y acueducto donde el consumidor está supuesto a pagar sustancialmente lo que vale el servicio, no obstante ser de naturaleza pública.”

Obra en los autos originales de este caso copia de la reso-lución Núm. 5, serie 1968-1969, de la Junta Administrativa del Muelle de Ponce, en que dicha Junta reconoce que “. . . el muelle Municipal de Ponce, es una criatura legal, y una instrumentalidad del Municipio de Ponce organizado para funciones como negocio privado. . . .” Debe darse a las partes oportunidad de probar si esa afirmación era correcta, par-ticularmente durante el período cubierto por las reclama-ciones que informa la querella. Así lo hicimos en Sánchez v. Municipio de Cayey, 94 D.P.R. 92 (1967) al resolver, frente a un planteamiento como el que ahora nos ocupa respecto de empleados de una planta eléctrica del Municipio de Cayey, que no debía desestimarse la demanda, ni declararse sin lugar las defensas del Municipio, sin oír prueba que determinara si la planta eléctrica en cuestión era una empresa de servicio público, y si operaba con fines de lucro o beneficio o sin tales fines, “. . . y como esta actividad o función del Municipio de Cayey se integra o se relaciona con aquellas otras propia-mente gubernamentales sobre las cuales la Ley Núm. 379 y otras mencionadas pudieran no ser aplicables.” (Véanse págs. 103-104 de la opinión.) Compárese A.A.A. v. Unión de Empleados A.A.A., 105 D.P.R. 437 (1976).

En cuanto a la Ley de Normas Razonables del Trabajo — Fair Labor Standards Act — su definición del término “patrono” (employer) no deja lugar a dudas de su inaplicabilidad a empleados municipales. Dice así su See. 3, 29 U.S.C.A. see. 203, como esta regía para las fechas a que se refiere la querella, en lo aquí pertinente:

“Según se usa en esta ley:
(a) .......
(c) ‘Estado’ significa cualquier Estado de los Estados Uni-dos o el Distrito de Columbia o cualquier territorio o posesión de los Estados Unidos.
(d) ‘Patrono’ incluye a cualquier persona que actúe directa o indirectamente en interés de un patrono en relación con un empleado pero no incluirá a los Estados Unidos o a un Estado o subdivisión política de un Estado, o a una organización obrera ....

(Traducción nuestra.)

Se anulará él auto expedido y se devolverán los autos ori-ginales al tribunal recurrido para ulteriores trámites con-sistentes con lo aquí resuelto.

El Juez Presidente Señor Trías Monge concurre en el re-sultado. 
      
      La See. 9 de la Ordenanza Municipal de 1911, en lo pertinente, dispone:
      “El ingreso neto derivado de la operación del muelle y malecón, des-pués de pagarse los salarios y los gastos de operación, será separado por la junta administrativa y el tesorero municipal para pagar los intereses anuales y para aportar la cuota proporcional al fondo de amortización del empréstito municipal tomado a El Pueblo de Puerto Rico, con el propósito de la construcción de estas mejoras, y luego de haberse pagado los intere-ses y la cuota proporcional al fondo de amortización, la junta adminis-trativa, con la aprobación del consejo municipal, podrá invertir la cantidad del balance sobrante como fuere necesario para la reparación y manteni-miento del muelle y sus dependencias, y para remover cualquier obstáculo al libre uso del mismo. Después que se hayan hecho tales asignaciones, el sobrante será puesto a la libre disposición del consejo municipal para ser legalmente invertido en aquellas mejoras de la ciudad según fuere necesa-rio.”
     
      
      E1 texto en inglés dice:
      “As used in this chapter:
      
        “(a)
      “(c) ‘State’ means any State of the United States or The District of Columbia or any territory or possession of The United States.
      “(d) ‘Employer’ includes any person acting directly or indirectly in the interest of an employer in relation to an employee but shall not include The United States or any State or political subdivision of a State, or any labor organization ....”
      En 1974 se enmendó esta definición de employer para incluir en ella a las agencias públicas. Posteriormente, en el caso de National League of Cities V. Usery, 426 U.S. 833, 44 L.W. 4974 (1976), el Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América declaró esta enmienda inconstitucional. La querella en el caso que nos ocupa fue presentada en 1970.
     