
    R. Adolfo de Castro, Procurador del Ciudadano (Ombudsman), recurrido, v. Nelson Cordero Otero, Presidente de la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (J.A.S.A.P.), demandado y peticionario.
    
      Número: CE-87-769
    
      Resuelto: 29 de abril de 1992
    
      Ramón Luis Julia Ramos, abogado del peticionario; Edda Serrano Blasini, Zandra Cordero Rodríguez, Subprocurado-ras Auxiliares, y Nivea Raquel Avilés Caratini, Procura-dora Auxiliar, abogadas del recurrido; R. Adolfo de Castro, pro se; Rafael Ortiz Carrión, Procurador General, Norma Cotti Cruz, Subprocuradora General, y Sylvia Cando Bi-gas, Procuradora General Auxiliar, abogados de la Oficina del Procurador General.
   SENTENCIA

La Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (J.A.S.A.P.) recurre ante nos de la resolución del Tribunal Superior que le ordena contestar un interro-gatorio sometido por la Oficina del Procurador del Ciuda-dano (Ombudsman). El Tribunal Superior le ordenó produ-cir “la evidencia requerídale” como parte de una investigación cuasilegislativa del Ombudsman de “las cau-sas para la aparente dilación en los trámites apelativos” (Solicitud de revisión, Exhibit VII, pág. 58) de J.A.S.A.P.

Evaluado el interrogatorio bajo consideración y en vista de los poderes delegados al Procurador del Ciudadano para investigar actos administrativos que alegadamente se eje-cuten en forma ineficiente, 2 L.P.R.A. see. 713, se expide el auto de “certiorari” y se confirman la resolución y orden recurridas.

Lo acordó el Tribunal y certifica el señor Secretario General. El Juez Asociado Señor Negrón García emitió una opinión concurrente. El Juez Asociado Señor Rebollo López emitió una opinión concurrente, a la cual se unió el Juez Presidente Señor Andréu García. El Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri emitió una opinión concurrente. El Juez Asociado Señor Hernández Denton emitió una opinión disidente, a la cual se unieron los Jueces Asociados Señora Naveira de Rodón y Señor Alonso Alonso.

(Fdo.) Francisco R. Agrait Liado

Secretario General

— O —

Opinión concurrente del

Juez Asociado Señor Negrón García.

I — I

La sociedad moderna requiere de sus gobiernos la prestación de múltiples y variados servicios. El estado moderno se ha con-vertido en el orientador y regulador activo de los procesos eco-nómicos y sociales, creándose para ello grandes y complicados organismos administrativos.
Ante esa multiplicidad de funciones, el ciudadano se siente confundido. Cuando este ciudadano es afectado adversamente por decisiones administrativas, usualmente no sabe a quién acudir y en ocasiones ni siquiera se percata del perjuicio que se le ha inferido.
El “Ombudsman” ha sido la respuesta en varios países a los problemas que surgen en sociedades democráticas que se com-plican y burocratizan. Exposición de Motivos de la Ley del Pro-curador del Ciudadano (Ombudsman), Ley Núm. 134 de 30 de junio de 1977, Leyes de Puerto Rico, págs. 412-413. Véase 2 L.P.R.A. see. 701 et seq.

Desde hace algún tiempo el término “burocracia” superó la inocente definición de “[c]lase social que forman los em-pleados públicos”. Diccionario de la Lengua Española, 20ma ed., Madrid, Ed. Espasa-Calpe, 1984, T. I, pág. 222. Hoy, en nuestro entorno social, “burocracia” ha pasado a ser sinónimo de gigantismo gubernamental propiciador de la inactividad, la pereza funcional, la complicación del trá-mite sencillo que pone trabas a la fluidez del proceso. En ese contexto surge la figura del Procurador del Ciudadano 0Ombudsman), una especie de “enderezador de entuertos”, de desbrozador de caminos, de demoledor de obstáculos en el ámbito de la Rama Ejecutiva. La necesidad de ese fun-cionario está más que justificada en un país como el nues-tro, que en las últimas décadas ha experimentado un ver-tiginoso crecimiento en el sector público. En la actualidad las agencias y los organismos administrativos sobrepasan la centena, con un mínimo de doscientos sesenta y tres mil (263,000) empleados.() Y, sobre todo, por el consustancial proceso de impersonalización en los servicios públicos y la dilución de las responsabilidades en las distintas jerar-quías de funcionarios y empleados, que han convertido el servicio público en un ente costoso, innominado, irrecono-cible y sin rostro.

HH i — i

La presente controversia, si bien nueva desde la óptica estrictamente jurídica, es trascendental para el desarrollo de la vida pública del país. Se origina mediante una peti-ción de citación incoada el 7 de agosto de 1981, por el Pro-curador del Ciudadano ante el Tribunal Superior, Sala de San Juan, contra la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (J.A.S.A.P.) en virtud de la po-testad conferida por la ley para “la producción de la eviden-cia requerida”. Art. 15 (2 L.P.R.A. see. 715). ¿Tiene facultad dicho funcionario para someterle un interrogatorio escrito a un tribunal administrativo apelativo como lo es J.A.S.A.P.? Ante la respuesta afirmativa del tribunal de instancia (Hon. María M. Pérez de Chaar) sería un retro-ceso que este Tribunal contestara en la negativa.

La justa solución a esta interrogante no admite salidas absolutas; por el contrario, exige una cuidadosa cualifica-ción del asunto. Antes que nada, es necesario dejar sentada la naturaleza dual de J.A.S.A.P. pues, definitivamente, no es una típica agencia administrativa como con las que ge-neralmente interviene el Ombudsman. Su condición de or-ganismo administrativo cuasijudicial —que adjudica con-troversias— lo acercan más al ministerio clásico en que se desempeñan los tribunales ordinarios del país. Véanse: López Vives v. Policía de P.R., 118 D.P.R. 219 (1987); Díaz Marín v. Mun. de San Juan, 117 D.P.R. 334 (1986). Sin embargo, ésta no es su única función. También realiza trá-mites administrativos precedentes a la adjudicación. En resumen, ejercita actos de naturaleza adjudicativa y administrativa.

El esquema legislativo del estatuto creador del cargo del Procurador del Ciudadano permite a este funcionario in-tervenir e investigar todas las agencias administrativas, incluso los tribunales administrativos y organismos cuasijudiciales. Es por esta razón que no se cuestiona seriamente su poder investigativo sobre los actos adminis-trativos de J.A.S.A.P. y de otras entidades análogas. A lo sumo, la encuesta judicial sería su naturaleza, alcance y contenido. La Ley Núm. 134, supra, es clara: “Al realizar cualquier investigación, el Ombudsman podrá hacer las pesquisas y obtener la información que estime necesaria a los fines de la misma. A tales efectos, las agencias deberán dar acceso a los funcionarios y empleados de la Oficina a todos sus archivos y documentos. Asimismo, a los fines de la investigación el Ombudsman podrá celebrar aquellas audiencias privadas e inspecciones oculares que estime pertinentes.” (Enfasis suplido.) 2 L.P.R.A. see. 714. Y para el descargo de sus funciones, más adelante se le faculta expresamente a “tomar juramentos y declaraciones, orde-nar la comparecencia y declaración de testigos y requerir la presentación de cualesquiera papeles, libros, documen-tos y otra evidencia”. (Énfasis suplido.) 2 L.P.R.A. see. 715. Aclarado el amplio poder investigativo del Procurador del Ciudadano, examinemos el método de interrogatorios aquí utilizado.

III

Aunque como primera reacción, causa cierta renuencia el uso de interrogatorios escritos —pues de ordinario su utilización pertenece más bien al proceso civil contencioso en los tribunales entre partes o litigantes típicos— a poco reflexionemos, nos percatamos de que es un instrumento adicional apropiado del Procurador del Ciudadano en el proceso de evaluación y mejoramiento de los servicios públicos. Su legitimidad no se discute. No obstante, su uso novedoso —en ausencia de normas específicas que regulen este aspecto— nos mueve a que acudamos a una racional analogía conceptual y examinemos en qué medida la doc-trina que gobierna el procedimiento civil es válidamente aplicable a controversias como la que hoy nos ocupa en el ámbito administrativo. Abordemos esa tarea.

Hoy día, no existe debate de que el interrogatorio escrito es el. mecanismo clásico por excelencia de descubrimiento de prueba. Regla 30 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III; Ortiz Rivera v. E.L.A., National Ins. Co., 125 D.P.R. 65 (1989); General Electric v. Concessionaires, Inc., 118 D.P.R. 32, 38 (1986); Sierra v. Tribunal Superior, 81 D.P.R. 554, 561 (1959); Shell Co. (P.R.) Ltd. v. Tribl. de Distrito, 73 D.P.R. 451, 460-461 (1952). En esencia, consiste de un do-cumento contentivo de una (1) o más preguntas que deberá contestar la parte a la que se le cursa. Su uso se estimula y justifica por ser un método económico y sencillo. Estas ca-racterísticas, sin lugar a dudas, también lo justifican como instrumento investigativo en circunstancias como las que confronta el Procurador del Ciudadano con un limitado presupuesto operacional.

Ahora bien, su aceptación no .significa que toda pre-gunta del interrogatorio deba contestarse. Se ha recono-cido que deben cumplir con ciertos criterios de razonábilidad. A.R.P.E. v. Chang Louk, 113 D.P.R. 295 (1982); Hilton Riviera Corp. v. Tribunal Superior, 102 D.P.R. 233 (1974). La parte llamada a contestarlo puede objetarlo en su totalidad si resulta opresivo, oneroso o in-justo, o sólo parcialmente, aquellas preguntas que persi-gan obtener información impertinente o privilegiada. Claro, esta determinación corresponderá a los tribunales resolverla en aquellas instancias en que las objeciones sean oportunamente deducidas.

En este sentido cabe señalar que, al igual que ante los tribunales y otros funcionarios relacionados con la admi-nistración de la justicia —por variados fundamentos de po-lítica pública— en el caso de los organismos administrati-vos cuasijudiciales hay una esfera que sustancialmente cualifica o hace inaccesible cualquier investigación. C.R.U.V. v. Hampton Dev., 112 D.P.R. 59, 64-65 (1982); Ades v. Zalman, 115 D.P.R. 514, 520-521 (1984). Nos refe-rimos al proceso mental, deliberativo y decisorio de los res-ponsables de adjudicar controversias. De otra manera se violarían los principios de autonomía e independencia que rigen nuestro ordenamiento jurídico. Firmes y fieles expo-sitores de la independencia judicial, creemos que los orga-nismos administrativos con funciones cuasijudiciales, al igual que los tribunales, necesitan un espacio libre de in-terferencias externas para desempeñar sus funciones adju-dicativas sin coacciones de ninguna índole. Definitiva-mente, ese es terreno sagrado al que no tiene acceso el Procurador del Ciudadano, por más loables que sean sus propósitos.

IV

Una vez definida la normativa aplicable, réstanos eva-luar el interrogatorio bajo consideración para determinar si es opresivo, oneroso o injusto, y si total o parcialmente interfiere con el proceso mental o deliberativo de J.A.S.A.P. Al hacerlo, recordamos:

El ideal de justicia aborrece los extremos. Se presta a abusos. Tales abusos en el uso de los mecanismos sobre descubrimien-tos de prueba es una posibilidad real. Para curarlos no existen recetas mágicas ni antídotos instantáneos. Las modalidades varían. “El término ‘abuso de descubrimiento de prueba’ ha sido utilizado como un concepto único, pero incluye diversos aspectos. Así, es adecuado subdividir ‘abuso’ en ‘uso impropio’ y ‘sobreutilización’. Cuando nos referimos a ‘uso impropio’, inclui-mos no sólo las violaciones directas a la regla, como faltar a responder a un requerimiento de descubrimiento dentro del tiempo límite establecido, sino también a más sutiles intentos de acosar u obstruir al oponente, como darle respuestas inade-cuadas o requerirle información que claramente se encuentra fuera del ámbito del descubrimiento. Por ‘sobreutilización’ se entiende inquirir más información de la necesaria o apropiada para ese caso en particular. ‘Sobreutilización’, por su parte, puede ser subdividida en problemas de ‘profundidad’ y de ‘ex-tensión’; con ‘profundidad’ nos referimos a requerimiento de descubrimiento de materia que podría ser relevante pero que es simplemente excesiva, y por ‘extensión’ nos referimos al reque-rimiento de descubrimiento que va a materias demasiado remo-tas del caso.” (Traducción nuestra.) C.A. Wright, Law of Federal Courts, 4ta ed., St. Paul, Minnesota, West Pub. Co., 1983, pág. 542. (Enfasis suplido.) Ades v. Zalman, supra, pág. 523.

. Hemos examinado cuidadosa y detenidamente cada una de las preguntas que conforman el interrogatorio,() así como la naturaleza de los documentos requeridos. En buena técnica adjudicativa, en términos científicos pueden clasificarse en cinco (5) temas: facilidades físicas, cualifica-ciones profesionales del personal de J.A.S.A.P., volumen y asignación de casos, estándares de eficiencia y productivi-dad, y procedimientos internos para el logro de una mejor administración. Estas clasificaciones reflejan concluyente-mente una realidad innegable: la investigación va dirigida única y exclusivamente al componente administrativo de J.A.S.A.P. Salvo una interpretación forzada, de ninguna manera puede argüirse que afecta la fase adjudicativa del organismo investigado. Todo apunta a que su único propó-sito es determinar las causas de la demora en la tramita-ción de los casos y recomendar medidas concretas para superarlas.

En cuanto a la extensión del interrogatorio, convenimos con la apreciación del ilustrado tribunal de instancia de que el beneficio social resultante de la investigación sobre-pasa por mucho los inconvenientes que a corto plazo pueda provocarle a J.A.S.A.P. Esta solución no sólo está en conso-nancia con los principios que inspiraron el advenimiento del Procurador del Ciudadano, sino que hace viable el cabal desempeño de sus funciones. A fin de cuentas, atempe-rada su génesis escandinava al calor de nuestro sol tropical, “el ombudsman necesita para su instauración no copiar fórmulas vagas de modelos estandarizados; porque el defensor, en suma, es un hombre que se calza la vesti-menta de protector, adecuando su vida a la sociedad que viene a atender O.A. Gozaini, Técnica y contenido del defensor del pueblo (Ombudsman), 1988-E Rev. Jur. Arg. La Ley 851, 862 (1988).

Por su justeza y juridicidad, confirmamos el dictamen del Tribunal Superior, Sala de San Juan.

— O —

Opinión concurrente emitida por el

Juez Asociado Señor Rebollo López,

a la cual se une el Juez Presidente Señor Andréu García.

Concurrimos con el resultado a que se llega en la breve Sentencia que emite en el día de hoy el Tribunal en el presente caso, la cual confirma el dictamen emitido por el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de San Juan, orde-nándole a la Junta de Apelaciones del Sistema de Adminis-tración de Personal (J.A.S.A.P.) que conteste un interroga-torio que le sometiera la Oficina del Procurador del Ciudadano (Ombudsman).

Al así hacerlo, expresamente rechazamos cualquier posi-ción que convierta al Procurador del Ciudadano en un fun-cionario completamente superfino en nuestro Gobierno y que condene a nuestros conciudadanos a sufrir paciente-mente el pesado y burocrático trámite administrativo —y la revisión judicial del mismo— sin la intervención o ayuda del Ombudsman()

I

En relación con el recurso ante nuestra consideración, el Procurador del Ciudadano intentó conocer “el por qué” la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (J.A.S.A.P.) se demoraba en resolver varios casos sometidos ante su consideración por varios empleados públicos. Dichos asuntos llevaban pendiente ante J.A.S.A.P. desde el término mínimo de un (1) año hasta uno máximo de tres (3) años.() Al así intentarlo, y ante la re-sistencia de dicho organismo administrativo a cooperar con su investigación, el Procurador del Ciudadano le informó a la Agencia que no pretendía intervenir en el proceso deli-berativo de la misma como tampoco en ninguna forma in-fluenciar las determinaciones de dicho organismo adminis-trativo referentes a los casos en controversia. Aclaró que únicamente estaba “indagando” respecto a dichos casos de-bido a la dilación o demora del organismo en resolver los mismos.

Procede que se enfatice que la Oficina del Procurador del Ciudadano no era el único “organismo” de nuestro Go-bierno que estaba “preocupado” por la tardanza de J.A.S.A.P. en resolver los casos ante su consideración. Para la fecha en que el Procurador del Ciudadano inició su in-vestigación, ya era motivo de preocupación en la Asamblea Legislativa la tardanza excesiva en que se estaba incu-rriendo en la resolución de los casos ante J.A.S.A.P. Ello lo demuestra el hecho de que el 31 de marzo de 1987 fuera presentada en el Senado de Puerto Rico, y referida a comi-sión, una Resolución en la cual se proponía la creación de una Comisión Especial para llevar a cabo un estudio de las facultades y funcionamiento de J.A.S.A.P. con miras a agi-lizar la resolución de los casos ante dicha agencia.() La propia J.A.S.A.P., consciente de que no estaba funcionando en forma óptima, dio su endoso al estudio propuesto por la antes mencionada Resolución.

Lo anteriormente expuesto es la situación de hechos ante la cual actuó el Procurador del Ciudadano en el pre-sente caso. '¿Tiene poder y facultad para así hacerlo? Sos-tenemos que sí; veamos por qué.

HH hH

El Art. 10 de la Ley Núm. 134 de 30 de junio de 1977() —Ley Orgánica de la Oficina del Procurador del Ciudada-no— dispone:

El Ombudsman tendrá jurisdicción para investigar los actos administrativos de las agencias y podrá ejercer las facultades y atribuciones que este Capítulo le concede.

Como podemos notar, la Ley Núm. 134, ante, no limita la jurisdicción del Procurador del Ciudadano a la investi-gación de “actos administrativos” que sean “finales y firmes”.

A los fines de la Ley Núm. 134, ante, “acto administra-tivo” significa “cualquier acción, omisión, decisión, reco-mendación, práctica o procedimiento de una agencia ...” Art. 2(b), 2 L.P.R.A. sec. 702(b). Conforme al Memorando Explicativo de la Oficina del Gobernador sobre el P. de la C. 63 de 14 de febrero de 1977, págs. 3-4, que se convirtió en la Ley del Procurador del Ciudadano (Ombudsman), “[s]e pretende cubrir con esta definición no sólo las acciones u omisiones de un funcionario o' agencia, sino también los procedimientos que se siguen, la forma en que se llevan a cabo sus funciones y se toman las decisiones, y la forma en que se instrumenta el mandato legislativo a través del pro-ceso administrativo”. (Enfasis suplido.)

Por su parte, el Art. 14 de la Ley Núm. 134, ante, 2 L.P.R.A. see. 713, dispone que “[s]erán materias propias de investigación, cualquier acto administrativo que aparente ser:

(a) contrario a la ley o reglamentos;
(b) irrazonable, injusto, arbitrario, ofensivo o discriminatorio;
(c) basado en mi error de hecho o en motivos improcedentes e irrelevantes;
(d) no esté acompañado de una adecuada exposición de razones cuando la ley o los reglamentos lo requieran, o
(e) ejecutado en forma ineficiente o errónea.

El Ombudsman podrá realizar la investigación a los efectos de recomendar un remedio adecuado”. (Énfasis su-plido y en el original.)

El transcrito inciso (e) del citado Art. 14, conforme el citado Memorando Explicativo de la Oficina del Goberna-dor, pág. 9, autoriza “al Procurador General del Ciudadano (Ombudsman) para investigar aquellos actos administrati-vos que son ejercitados en forma ineficiente, lenta o errónea”. (Énfasis suplido.)

Procede que se señale, en adición, que el Art. 11 de la citada Ley Núm. 134 dispone, en relación a la necesidad de agotar los remedios administrativos como paso previo a la intervención del Ombudsman, lo siguiente:

...no se investigarán querellas en aquellos casos en que a juicio del Ombusdman:
(a) Haya un remedio adecuado en ley para reparar el agravio, ofensa o injusticia objeto de la querella;
. . . . . . . .
(f)la querella esté siendo investigada por otra agencia y a juicio del Ombudsman actuar sobre la misma representaría una duplicidad de esfuerzos y recursos. (Enfasis suplido.) 2 L.P.R.A. see. 711.

Resulta obvio que el legislador adoptó una regla flexible de “agotamiento de remedios administrativos” dejando a la entera discreción o juicio del Ombudsman, con vista a las circunstancias particulares presentes en cada caso, la de-terminación de si debe o no permitir que se agote el trá-mite administrativo disponible antes de su intervención.

Procede enfatizar el hecho de que al poco tiempo de co-menzar a operar la Oficina del Procurador del Ciudadano, el Poder Ejecutivo propuso que se enmendara la citada Ley Núm. 134 con el propósito de excluir del poder de investi-gación del Ombudsman los actos administrativos realiza-dos por las agendas en el ejercido de poderes cuasi judi-ciales hasta tanto se emitiera una decisión final en el asunto. En otras palabras, se intentó hacer entonces, me-diante legislación al efecto, lo que quisieran hacer los Jue-ces disidentes en la opinión que a esos efectos hoy emiten; esto es, limitar irrazonablemente el poder del Procurador del Ciudadano para investigar asuntos pendientes ante las agencias. En aquel entonces, el Ejecutivo propuso que se enmendara el Art. 10 de la Ley Núm. 134, ante, para que leyera de la manera siguiente:

El Ombudsman tendrá jurisdicción para investigar los actos administrativos de las agencias y podrá ejercer las facultades y atribuciones que esta ley le concede. Disponiéndose, que los actos realizados o realizándose por cualquier agencia en el ejer-cicio de poderes cuasi judiciales conferidos por ley no se inves-tigarán por éste hasta tanto se emita una decisión final por la agencia. Véase P. del S. 542 de 3 de abril de 1978.

La medida, que ni tan siquiera llegó a considerarse, re-cibió una fuerte oposición por parte del Ombudsman. El Nuevo Día, 26 de abril de 1978, pág. 2; El Nuevo Día, 27 de abril de 1978, pág. 5; El Nuevo Día, 28 de abril de 1978, pág. 5. Se ha señalado que la misma “hubiera restado mu-cha efectividad a la función del Ombudsman de erradicar dilaciones irrazonables en la consideración de casos ante las distintas agencias ...”. J.A. Moldes Rodríguez, El Ombudsman como mecanismo de fiscalización gubernamental en Puerto Rico, 44 Rev. C. Abo. P.R. 141, 156 (1983).

De lo anteriormente reseñado surge con meridiana cla-ridad la discreción y facultad que le concede la citada Ley Núm. 134 al Procurador del Ciudadano para, en beneficio inmediato de los querellantes, investigar las querellas ra-dicadas en su Oficina por alegada dilación de la Junta de Apelaciones (J.A.S.A.P.) en resolver unas apelaciones radi-cadas por empleados públicos, las cuales estaban pendien-tes en esos momentos ante dicho organismo administrativo. Ello, a su vez, autoriza a dicho funcionario a obtener de dicha Agencia la información necesaria para un estudio del procedimiento que se sigue en la misma en la tramitación y resolución de los casos con miras a deter-minar las causas de la demora y poder hacer en el futuro las recomendaciones pertinentes a la Asamblea Legislativa.

La Oficina del Procurador del Ciudadano no fue ni con-cebida ni creada meramente para recopilar información so-bre el trámite administrativo seguido en las distintas agencias administrativas que componen nuestro Gobierno con el único fin de recomendar a la Asamblea Legislativa medidas correctivas de carácter general. Su objetivo fundamental fue la creación de una oficina que le brinde aten-ción, y solución inmediata, a los problemas que aquejan a los ciudadanos de este País, abrumados por el trámite lento y desesperante de la burocracia gubernamental. De hecho, la dilación en la tramitación y solución de los procedimien-tos pendientes por parte de las agencias del Gobierno cons-tituye la causa principalísima de las querellas radicadas por los ciudadanos ante la Oficina del Procurador del Ciudadano.()

“[E]l concepto fundamental de la institución [del Ombudsman] es que los ciudadanos tengan acceso rápido, barato y confiable a un defensor o procurador imparcial, que no esté involucrado en el proceso gubernamental de toma de decisiones y que esté dotado de facultades para formular críticas públicas y para iniciar acciones reparadoras.”()

Para realizar su labor, en busca de soluciones rápidas y justas para la ciudadanía oprimida por la burocracia gu-bernamental, el Ombudsman necesita poder ejercer las funciones que nuestro ordenamiento le concede aun cuando el trámite administrativo esté pendiente. Es por ello que procede en derecho la confirmación del dictamen emitido por el tribunal de instancia en el presente caso.

— O —

Opinión concurrente del

Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri.

Aunque concurro con los señalamientos normativos y doctrinales de la opinión disidente del Juez Asociado Señor Hernández Denton contenidas en las Partes II, III y IV de ésta, que en general delimitan propiamente el contorno de las facultades del Procurador del Ciudadano, no estoy de acuerdo con lo señalado en la Parte V de esa opinión ni con el resultado al que llega.

Concurro también generalmente con los señalamientos en la opinión del Juez Asociado Señor Negrón García. En su esencia, no son incompatibles con los del Juez Asociado Señor Hernández Denton aludidos, sino más bien complementarios. En particular, coincido con el análisis del Juez Asociado Señor Negrón García sobre la naturaleza del interrogatorio bajo consideración. Aunque no muy con-vencional, no se trata de un interrogatorio que rebase las facultades del Ombudsman.

Más aún, por las razones que señala en su opinión con-currente el Juez Asociado Señor Rebollo López, no creo que debe impedírsele al Procurador del Ciudadano utilizar es-tos interrogatorios si en su discreción el Procurador cree que con ellos adelanta el desempeño de sus funciones en esta época de tan marcada ineficiencia en la burocracia gubernamental.

Quizás, como intima el Juez Asociado Señor Hernández Denton, en este caso en particular, por razones de pruden-cia, el Procurador del Ciudadano debió abstenerse de re-querirle a J.A.S.A.P. contestar un interrogatorio tan abarcador. Pero no es función nuestra anular una actua-ción del Ombudsman sólo porque prudencialmente no fue la actuación más serena o ponderada que podía hacerse en las circunstancias concretas del caso. Para proteger las im-portantes funciones del Procurador del Ciudadano, sobre todo en esta época cuando son particularmente necesarias, no debemos intervenir con sus facultades en casos como este aun cuando la discreción del funcionario, de haber sido nuestra, pudo haberse ejercido con mayor ecuanimidad. Por ello coincido con los Jueces Asociados Se-ñores Negrón García y Rebollo López en que debe confir-marse el dictamen del Tribunal Superior, Sala de San Juan.

— O —

Opinión disidente emitida por el

Juez Asociado Señor Her-nández Denton,

a la cual se une la Juez Asociada Se-ñora Naveira de Rodón y el Juez Asociado Señor Alonso Alonso.

La Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (en adelante J.A.S.A.P.) solicita revisión de la resolución del Tribunal Superior que le ordena que con-teste un extenso interrogatorio sometido por la Oficina del Procurador del Ciudadano (Ombudsman). En el recurso se cuestiona el alcance del poder investigativo del Ombudsman sobre casos sometidos en los tribunales administrati-vos al nivel apelativo como J.A.S.A.P. Por entender que en las circunstancias particulares del caso de autos el Ombudsman debió de abstenerse de iniciar una investigación cuasilegislativa de los trámites apelativos de J.A.S.A.P., disentimos.

I — I

El conflicto entre las partes se originó en diciembre de 1986 cuando el Procurador del Ciudadano solicitó de J.A.S.A.P. un informe sobre “sus puntos de vista sobre el asunto de la querella” (Solicitud de revisión, Exhibit V, pág. 16) sometida por el Sr. Moisés Seín Feliciano por “ale-gada dilación en emitir un fallo con relación a su solicitud de apelación”. Id. Carta de 22 de diciembre de 1986 del licenciado Vera Mercado, Subprocurador del Ciudadano.

En enero de 1987 J.A.S.A.P. contestó que la apelación estaba bajo la consideración de ese tribunal administrati-vo-apelativo y, por lo tanto, fuera del alcance del poder in-vestigativo del Ombudsman:

Como es de su conocimiento, el señor Seín Feliciano es un litigante, que en los procedimientos adjudicativos efectuados ante este organismo cuasi-judicial, compareció adecuada y fiel-mente representado por abogado. Los principios de autonomía reconocidos a los organismos con facultades para oír y resolver controversias, el debido proceso de Ley y el derecho constitucio-nal a la asistencia de abogado, imponen limitaciones a la inter-vención de terceros que no son parte legítimamente interesada en los procesos de adjudicación. Tales son las razones que mo-tivaron al Honorable Tribunal Superior a resolver que: “La Ley Orgánica de la Oficina del Procurador del Ciudadano, Ley Núm. 134 de 30 de junio de 1977, 3 LPRA, 531 y ss., no confiere a dicha Oficina capacidad, ni jurisdicción para intervenir en los procesos adjudicativos y deliberativos de un organismo con fun-ciones cuasi-judiciales como lo es la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal”. (Resolución del Honorable Tribunal Superior, Sala de San Juan, Honorable Roberts, Juez, en la Oficina del Procurador del Ciudadano vs. Lic. Alfredo Segarra Martínez, Civil Núm. 81-4084 (901).”
Por lo anterior, sugerimos que su Oficina oriente al señor Seín Feliciano en relación a la normativa que contiene la de[c]i[s]ión del Honorable Tribunal Supremo en Berríos v. Co- misión de Minería, 102 D.P.R. 228. A tenor con lo allí estable-cido, compete a la representación legal de la parte, la facultad para reclamar toda notificación adjudicativa. (Carta de 20 de enero de 1987 del Lie. Ramón Luis Julia Ramos, Director de Asuntos Legales de J.A.S.A.P.). Solicitud de revisión, Exhibit V, págs. 17-18.

Tres (3) meses después de recibir esta comunicación, el Ombudsman envió requerimientos adicionales formulados en los mismos términos que el anterior con relación a otras querellas. Nuevamente J.A.S.A.P. recordó que mientras la apelación estuviera pendiente de resolución final no podía suministrar la información solicitada. Ante la negativa de J.A.S.A.P., el Procurador del Ciudadano contestó que tenía facultad para investigar las actuaciones de los organismos cuasi judiciales. Sin embargo, aclaró que no era su inten-ción comparecer en el procedimiento adjudicativo ante J.A.S.A.P. ni que tampoco pretendía “intervenir en el pro-ceso deliberativo ... ni ... en ninguna forma influenciar la determinación en el caso”. Solicitud de revisión, Exhibit V, pág. 26. A su vez afirmó que su intervención se justificaba “debido [a] la dilación de la Junta en llegar a una decisión ... ”. Id. Justificó su investigación en que “[e]l no tomar acción a su debido tiempo resulta en muchas ocasiones en que tal acción resulte incorrecta o inapropiada así como puede resultar en oposición y resentimiento por parte del ciudadano”. íd. Carta de 1ro de mayo de 1987 del Ledo. Adolfo de Castro.

Poco tiempo después, J.A.S.A.P. informó que había re-suelto una de las apelaciones y que luego de considerar los planteamientos del Ombudsman entendía que no existía “impedimento jurídico alguno para que este foro pueda brindar a su oficina información sobre ciertos actos proce-sales de trámite llevados a cabo en apelaciones radicadas ... ”. Solicitud de revisión, Exhibit V, pág. 34. Con estos propósitos se comprometieron a suministrar en el futuro ‘datos de naturaleza objetiva y ajenos al trámite adjudica-tivo, tales como fecha de radicación, notificación de resolu-ciones finales sobre reclamación, fecha de señalamientos de vista pública y/o status procesal de la apelación”. Id. En su misiva también sugiere que, a los fines de hacer viable un mecanismo de comunicación rápida y económica, el Ombudsman nombre un oficial de enlace con la Secretaria de J.A.S.A.P. Carta de 2 de junio de 1987 del señor Cordero Otero, Presidente de J.A.S.A.P.

El Ombudsman no contestó esta comunicación. Por su parte, en julio, un (1) mes después de la carta del Presi-dente de J.A.S.A.P., notificó que estaba llevando a cabo “una investigación cuasi-legislativa” del tribunal adminis-trativo-apelativo y envió un interrogatorio de cincuenta (50) preguntas y un requerimiento de documentos y esta-dísticas relacionadas con el presupuesto de la agencia y el manejo de los casos. Carta de 16 de julio de 1987 de la licenciada Serrano Blasini, Subprocuradora Auxiliar.

Ante la negativa de J.A.S.A.P. de suplir los datos solici-tados, el Procurador del Ciudadano acudió al foro de ins-tancia para que obligara al tribunal administrativo a con-testar los interrogatorios. El Tribunal Superior no aceptó la defensa de cosa juzgada reclamada por J.A.S.A.P. y con-cluyó que el interrogatorio no intervenía con el proceso ad-judicativo de J.A.S.A.P. y que tenía que ser contestado en treinta (30) días. Inconforme con este dictamen, J.A.S.A.P. acude ante nos por entender que la resolución es contraria a la doctrina de cosa juzgada y socava los poderes cuasi judiciales delegados a ese tribunal administrativo-apelativo.

HH f — I

Examinemos en primer lugar una cuestión de orden procesal relativa a la decisión del Tribunal Superior de no aplicar la doctrina de cosa juzgada.() Esta defensa, excep-tio rei iudicae, es la qüe “hace valer el demandado frente al demandante que ejercita nuevamente contra él una acción para un proceso, sobre un asunto juzgado con anterioridad con igual alcance”. M.A. Del Arco Torres y M. Pons Gonzá-lez, Diccionario de Derecho Civil, Pamplona, Ed. Aranzadi, 1984, T. I, pág. 600. Para que esta excepción pueda pros-perar, el Código Civil exige determinadas condiciones de identidad de cosas, causas y personas, y la calidad con que lo fueron entre el caso resuelto anteriormente y el litigio posterior, 31 L.P.R.A. see. 3343. Su propósito es impartirle fuerza y firmeza a la sentencia previamente dictada por un tribunal que actuó con jurisdicción. Como afirma Manresa: “Es un principio fundamental de nuestro ordenamiento ju-rídico adjetivo, apoyado en razones de orden social encami-nadas a garantizar la certidumbre y seguridad de los dere-chos declarados por resolución judicial, la inmutabilidad de las sentencias que han llegado a alcanzar el concepto pro-cesal de firmes y por ende su irrevocabilidad, en méritos de lo cual desde tiempo antiguo ha venido consagrándose, como norma, la santidad de la cosa juzgada, que sirve de base a la estabilidad del declarado y que solo permite ac-tuar en consecuencia con lo resuelto (trámite de ejecución), sino que impide que pueda ser ulteriormente discutido.” J.M. Manresa y Navarro, Comentarios al Código Civil Es-pañol, 6ta ed. rev., Madrid, Ed. Reus, 1967, T. VIII, Vol. 2, pág. 281.

En el caso de autos, J.A.S.A.P. reclamó la defensa de cosa juzgada porque existía la identidad entre el caso Oficina del Procurador del Ciudadano v. Alfredo Segarra Martinez, Civil Núm. 81-4048 (901), y el de autos. Cierta-mente, se cumplía el primer requisito dé identidad de cosa u objeto. La cosa es el “objeto o materia sobre la cual se ejercita la acción”. Lausell Marxuach v. Díaz de Yáñez, 103 D.P.R. 533, 535 (1975). En este caso el objeto es igual al del caso anterior, esto es, la facultad del Procurador del Ciu-dadano de investigar el proceso deliberativo de J.A.S.A.P.

También están presentes el requisito de identidad de causa que es el “‘motivo de pedir [o] el fundamento capital, el origen de las acciones”. A & P Gen. Contractors v. Asoc. Caná, 110 D.P.R. 753, 765 (1981). En ambos casos la causa de la acción fue investigar la dilación en el trámite de los casos ante J.A.S.A.P. motivado por querellas de apelantes insatisfechos con la lentitud del proceso apelativo.

Igualmente existe completa identidad de personas, pues los litigantes son el Procurador del Ciudadano y el Presi-dente de J.A.S.A.P.

Bajo un análisis rigurosamente civilista estaban pre-sentes las identidades necesarias para que prosperara la defensa de cosa juzgada. Sin embargo, en el pasado hemos reconocido los linderos de esta doctrina, particularmente en litigios permeados de incuestionable interés público y con una controversia de especial importancia en la admi-nistración pública del país que requiere unos pronuncia-mientos de este Tribunal. P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580 (1988). Véase, también, Pagán Hernández v. U.P.R., 107 D.P.R. 720, 735-738 (1978).

El recurso instado plantea, por primera vez en este foro, una controversia sobre el alcance del poder investigativo del Procurador del Ciudadano sobre un tribunal adminis-trativo apelativo como J.A.S.A.P. La controversia es de in-terés para todos los otros tribunales administrativos-apelativos de la Rama Ejecutiva que tienen poderes adjudicativos delegados por la Asamblea Legislativa al am-paro de su poder constitucional. En esta dimensión, el con-flicto entre el Procurador del Ciudadano y J.A.S.A.P. puede repetirse con otras entidades análogas y entre las mismas partes en otras investigaciones originadas por el Ombudsman. Ante estas circunstancias, se sirven mejor los intereses de la justicia si no aplicamos estrictamente la excepción de cosa juzgada.

h-l ¡ — ! I — !

Aunque la Oficina del Procurador del Ciudadano se crea recientemente mediante la Ley Núm. 134 de 30 de junio de 1977 (2 L.P.R.A. see. 701 et seq.), la institución del Ombudsman se origina en Suecia en el siglo XVI y, en especí-fico, en la Constitución de 1809. Véase W. Gellhorn, The Swedish Justitieombudsman, 75 Yale L.J. 1 (1965). En su dimensión más amplia, el Justitie Ombudsman sueco es un representante del Parlamento que actúa como vocero y de-fensor de los ciudadanos. Su obra ha inspirado la creación de instituciones análogas en Finlandia, Dinamarca, No-ruega, Nueva Zelandia, Gran Bretaña, Canadá y Estados Unidos. Véase W. Gellhorn, Ombudsmen and Others, Massachusetts, Harvard University Press, 1966.

En todos estos países la institución ha recibido gran aco-gida como un instrumento para controlar y fiscalizar las agencias gubernamentales. Adscrito a la Legislatura, fisca-liza a la administración pública mediante la investigación de quejas específicas de los ciudadanos contra errores administrativos. Aunque no tiene poder para revocar las decisiones gubernamentales, su efectividad depende de una combinación única del poder de investigar con la liber-tad de criticar públicamente las acciones administrativas y recomendar medidas correctivas. D.C. Rowat, El Ombudsman, Méjico, Ed. Fondo de Cultura Económico, 1977, pág. 39.

En Puerto Rico no fue hasta el 1966 que la Asamblea Legislativa decidió examinar la experiencia escandinava con esta institution.() A petición de la Comisión Especial para el Estudio del Ombudsman de la Cámara de Repre-sentantes, la Comisión de Derechos Civiles preparó un ex-tenso estudio con el propósito de examinar la posible incor-poración de esa entidad fiscalizadora a nuestra administración pública. El informe comparativo de la ex-periencia en otros países recomendó favorablemente la creación de un Ombudsman adaptado a nuestro ordena-miento constitucional y al esquema de gobierno. La Comi-sión apuntó que su efectividad en Puerto Rico dependería de que no se le concibiese como un “superadministrador” sino como “un vigilante que crea el órgano legislativo del estado para cerciorarse de que todo el mecanismo de la administración funcione de acuerdo a las normas legales que lo rigen”. La Institución del Ombudsman, Comisión de Derechos Civiles de Puerto Rico, 1968, pág. 33.

Así concebido, la Comisión señaló que para facilitar la incorporación de este esquema —originado en un Gobierno parlamentario— a nuestro sistema de separación de pode-res era imprescindible que se diseñara como un recurso adicional que “utiliza el ciudadano, (o el empleado público), cuando los mecanismos administrativos, por causa de la negligencia, arbitrariedad o falta de pericia de quienes los tienen a su cargo, no producen el resultado deseado”. (En-fasis suprimido.) La Institución del Ombudsman, supra, pág. 32. En ese momento se activa su poder investigativo para localizar la causa del problema y recomendar medi-das para corregirlo. No es un sustituto de los instrumentos creados anteriormente por el Estado para vindicar los de-rechos de los ciudadanos tales como los tribunales admi-nistrativos al nivel apelativo y la Comisión de Derechos Civiles.

Por su parte, la Comisión Especial de la Cámara de Re-presentantes sometió un informe el 9 de marzo de 1967 que concluyó que por su pequeñez territorial, centraliza-ción gubernamental, nivel de desarrollo de la administra-ción pública y estabilidad política, Puerto Rico tenía las condiciones necesarias para crear un Comisionado de In-vestigaciones basado en el modelo escandinavo:

Esta Comisión está conciente de que en Puerto Rico existen diversos medios de control administrativo y algunos sistemas para la atención de querellas de los ciudadanos. No obstante, creemos que éstos no son suficientes y que a la ciudadanía hay que ofrecerle al máximo los medios de dejar oir sus quejas sobre el proceso gubernamental.
Por todas las razones antes mencionadas y en vista de que la experiencia ha demostrado que esta oficina ayuda notable-mente a mejorar la calidad de la Administración Pública y de los servicios que los gobiernos ofrecen además de mejorar la imagen que de su gobierno tienen los ciudadanos es que esta Comisión recomienda la adopción de la institución Ombudsman para Puerto Rico y a esos efectos se acompaña este informe con un anteproyecto de ley. Informe de la Comisión Especial para el Estudio del Ombudsman a la Cámara de Representantes, 9 de marzo de 1967, pág. 25.

Apoyado por estas recomendaciones y basado en un mo-delo preparado por el profesor Gellhorn, el Rep. Luis Camacho presentó en el 1967 el P. de la C. 784. Aunque no fue aprobado inicialmente, dicho proyecto fue presentado nue-vamente a la Cámara de Representantes en los próximos tres (3) cuatrienios hasta que finalmente una versión revi-sada fue aprobada en el 1977, mediante la Ley Núm. 134 de 30 de junio, para crear la Oficina del Procurador del Ciudadano adscrito a la Rama Ejecutiva. El Ombudsman, su naturaleza, sus alcances y su poder ejecutivo, Oficina de Servicios Legislativos de Puerto Rico, 1977. En 1984 se enmendó la ley para transferir la entidad a la Rama Legislativa.

>

La ley puertorriqueña del Ombudsman lo autoriza a “investigar los actos administrativos”, 2 L.P.R.A. see. 702(b), de “cualquier entidad, departamento, junta, comi-sión, división, negociado, oficina, corporación pública o ins-titución gubernamental de la Rama Ejecutiva”, con excep-ción de la Oficina del Gobernador, los Registradores de la Propiedad y la Universidad de Puerto Rico respecto a sus funciones docentes. 2 L.P.R.A. sec. 702(a). Del texto se des-prende que el legislador expresó en forma definitiva su in-tención de excluir del alcance del Procurador del Ciuda-dano a solamente tres (3) entidades de la Rama Ejecutiva. Al expresar su intención de excluir únicamente a esas agencias, los principios de hermenéutica legal reconocidos en la máxima expressio unius est exclusio alterius conlle-van la inclusión de los demás. R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., pág. 345. Por esta razón, el Procurador del Ciudadano tiene el poder para in-vestigar los actos administrativos de J.A.S.A.P. y de otras entidades análogas.

Sin embargo, a tenor con la filosofía de que el Ombudsman no iba a ser un “superadministrador” ni un adjudica-dor de casos específicos, el legislador limitó los actos admi-nistrativos que podían ser investigados:

Serán materias propias de investigación, cualquier acto ad-ministrativo que aparente ser:
(a) contrario a la ley o reglamentos;
(b) irrazonable, injusto, arbitrario, ofensivo o discriminatorio;
(c) basado en un error de hecho o en motivos improcedentes e irrelevantes;
(d) no esté acompañado de una adecuada exposición de razo-nes cuando la ley o los reglamentos lo requieran; o
(e) ejecutado en forma ineficiente o errónea.
El Ombudsman podrá realizar la investigación a los efectos de recomendar un remedio adecuado. (Enfasis en el original.) 3 L.P.R.A. see. 713.

Al igual que en los países escandinavos, el Procurador del Ciudadano no puede ordenarle a un funcionario que tome un determinado curso decisorio ni tampoco puede re-vocar su dictamen. “Una característica fundamental de la institución del Ombudsman es que no tiene poder para emitir órdenes que tengan fuerza legal obligatoria, tam-poco puede revocar órdenes administrativas que considere incorrectas, de igual manera carece de poder para reque-rirle a los funcionarios públicos que reabran un caso o que reconsideren un juicio ya emitido.” La Institución del Ombudsman, supra, pág. 3.

Con el propósito de evitar una duplicidad de funciones y una intervención prematura con otras agencias, la ley or-gánica dispone que el Ombudsman no puede investigar aquella querella en que a su juicio “haya un remedio ade-cuado en ley para reparar el agravio, ofensa o injusticia objeto de la querella”, 2 L.P.R.A. sec. 711(a), o que “esté siendo investigada por otra agencia y a juicio del Ombudsman actuar sobre la misma representaría una duplicidad de esfuerzos y recursos”. 2 L.P.R.A. sec. 711(f).

Esta norma es similar a la doctrina de agotamiento de remedios administrativos utilizada por los tribunales y ob-servada por otros Ombudsman. Así se evita una duplicidad de esfuerzos y recursos, una inoportuna intervención con el proceso adjudicativo y una actuación contraria al espíritu y a la letra de la ley que crea el Ombudsman.

Con los tribunales administrativos al nivel apelativo como J.A.S.A.P., su discreción debe ejercerse con particular prudencia y de una forma razonable para evitar interven-ciones inoportunas en el proceso adjudicativo. Estos orga-nismos especializados con poderes cuasi judiciales para re-visar a nivel apelativo las determinaciones de otras agencias administrativas requieren para su efectividad que no se permita, ni a las partes ni a los terceros, que ejerzan presión indebida sobre el proceso adjudicativo. Pre-cisamente, por eso son cuerpos colegiados con unos miem-bros nombrados por término fijo para que tengan indepen-dencia de criterio y revisen las decisiones apeladas con unas garantías parecidas a las judiciales. También deben gozar de la independencia que caracteriza la adjudicación en los tribunales. Por estos atributos tan particulares hay muy pocos tribunales administrativos apelativos como J.A.S.A.P.

Como regla general, por la naturaleza del tribunal ad-ministrativo al nivel apelativo y por sus poderes cuasi ju-diciales, y al considerar el ámbito de la revisión judicial de sus determinaciones, el Ombudsman debe posponer su in-vestigación cuando la apelación está bajo la consideración de esos organismos. No obstante, al adoptar esta norma, el legislador otorgó al Procurador del Ciudadano discreción para investigar el acto administrativo “siempre que a su juicio existan razones suficientes que den lugar a una in-vestigación ...”. 2 L.P.R.A. see. 711. Aunque se le concede discreción al Procurador del Ciudadano para investigar ac-tos administrativos antes de que exista un fallo final por la agencia intervenida, la ley requiere que el Ombudsman tenga “razones suficientes” para no requerirle al ciudadano que agote los remedios disponibles en el foro administrativo. Su discreción está condicionada a una de-terminación previa de que existen suficientes razones para no esperar que concluya el trámite administrativo. En los casos de los tribunales administrativos al nivel apelativo, el ejercicio de esta discreción debe estar avalado por una determinación previa adecuadamente fundamentada de que la gestión ante ese organismo es inútil e inefectiva o que no ofrece un remedio adecuado en vista de los intereses afectados y la inminencia del daño.

V .

En el caso particular de J.A.S.A.P., la ley le confirió ju-risdicción apelativa para revisar las acciones o decisiones de la Oficina Central, de los administradores individuales y de las autoridades nominadas en violación a la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico. 3 L.P.R.A. see. 1394. También dispuso un recurso de revisión judicial de las decisiones de J.A.S.A.P. al Tribunal Superior. 3 L.P.R.A. see. 1396. J.A.S.A.P. fue creada como un orga-nismo colegiado e independiente: “La intención legislativa fue claramente la creación de un tribunal apelativo a nivel administrativo con poderes adjudicativos, especializado en asuntos de personal, que fiscalizara rápida y efectivamente las decisiones de los administradores individuales y la Ofi-cina Central de Administración de Personal.” Díaz Marín v. Mun. de San Juan, 117 D.P.R. 334, 338 (1986).

Un análisis integral de la totalidad de los requerimien-tos del Procurador del Ciudadano a J.A.S.A.P. nos con-vence que la controversia comienza con la petición de unos informes sobre las dilaciones en las adjudicaciones de cier-tas apelaciones sometidas ante J.A.S.A.P. y culmina con una investigación cuasilegislativa y el extenso interrogato-rio que origina este litigio. La negativa de J.A.S.A.P. de exponerle al Ombudsman “sus puntos de vista” sobre los distintos casos ante su consideración plenaria (véase carta de 22 de diciembre de 1986, del Ledo. Adolfo de Castro al Ledo. Alfredo Segarra Martínez) dio origen a una amplia investigación directamente relacionada y que incide sobre su proceso adjudicativo.

Aunque en su comparecencia el Ombudsman acepta que no puede “intervenir con el proceso mental-deliberativo de los miembros de la Junta” (Alegato de la parte demandan-te-recurrida, pág. 4), señala que su investigación no es so-bre áreas adjudicativas. Sin embargo, en su carta de 16 de julio de 1987 reconoce que la investigación fue “motivada por la radicación en nuestra oficina de varias querellas re-lacionadas con la dilación en el trámite de casos ante la Junta”. Solicitud de revisión, Exhibit VI, pág. 47. Aunque J.A.S.A.P. estuvo dispuesta a suministrar información “de naturaleza objetiva y ajenos al trámite adjudicativo, tales como fecha de radicación, notificación de resoluciones finales sobre reclamación, fecha de señalamientos de vista pú-blica y/o status procesal de la apelación” (Solicitud de revi-sión, Exhibit V, pág. 34) —Carta de 2 de junio de 1987, del Ledo. Nelson R. Cordero Otero al Ledo. Adolfo de Castro— el Procurador del Ciudadano insistió en continuar con la investigación “cuasi legislativa” anunciada como resultado de la negativa de J.A.S.A.P.

Cuando el Ombudsman intervino en estos casos requi-riendo de J.A.S.A.P. que expusiera “sus puntos de vista” sobre la apelación, el asunto estaba pendiente de adjudica-ción y actuar sobre ésta constituía una indebida interferen-cia con las funciones del foro apelativo. De los autos no se desprende que los querellantes acudieron ante J.A.S.A.P. en pleno para solicitar una inmediata adjudicación de su apelación o que habían recurrido al foro judicial para que ordenaran al foro administrativo-apelativo que oportuna-mente resolvieran la apelación.

En vista de que las querellas que originaron la interven-ción del Procurador del Ciudadano estaban siendo diluci-dadas por J.A.S.A.P., el Ombudsman cometió un error al reaccionar a los reclamos legítimos de independencia en las deliberaciones legítimamente expuestas por el foro ape-lativo-administrativo con una investigación abarcadora de sus procedimientos. Aunque a primera vista la información solicitada no parece estar vinculada con las querellas que originaron el conflicto entre agencias, un examen detallado de los datos solicitados nos convence que la investigación cuasi legislativa estaba relacionada con el conflicto surgido cuando J.A.S.A.P. se negó a contestar los requerimientos originales del Ombudsman referentes a las apelaciones pendientes de adjudicación. De hecho, la investigación se anunció poco tiempo después de un fuerte intercambio de comunicaciones que surgió cuando J.A.S.A.P. contestó las requisiciones originales afirmando que la controversia ju-risdiccional había sido previamente resuelta por el Tribunal Superior()

Por otro lado, los autos tampoco revelan que había una justificación independiente para una investigación tan abarcadora de J.A.S.A.P. De la prueba documental se des-prende que el Ombudsman había recibido pocas querellas sobre el trámite de J.A.S.A.P. cuando inició su extensa investigación. Así lo corrobora el Décimo Informe Anual para 1986-1987, que revela que durante 1986 el Procura-dor del Ciudadano recibió solamente doce (12) querellas de J.A.S.A.P. de un total de siete mil ciento veinticinco (7,125) casos sometidos contra las agencias de la Rama Ejecutiva. Décimo Informe Anual, Oficina del Procurador del Ciuda-dano, 1986-1987, pág. 39.() Tampoco hay una afirmación adecuadamente fundamentada de que la experiencia pre-via con J.A.S.A.P. revelaba que sus remedios eran inútiles e inefectivos o que el trámite apelativo era irrazonable-mente largo y que se justificaba una abarcadora pesquisa del foro apelativo. Aunque somos conscientes de la impor-tancia de la figura del Ombudsman y su interés legítimo en agilizar los trámites administrativos gubernamentales, en este caso no se demostró la necesidad de una abarcadora investigación “cuasi legislativa” de J.A.S.A.P.

En estas circunstancias, el Procurador del Ciudadano debió prudencialmente abstenerse de iniciar la investiga-ción cuasi legislativa de J.A.S.A.P. en una etapa del pro-ceso adjudicativo en que la información requerida incidía sobre el proceso deliberativo y obligaba a ese tribunal ad-ministrativo al nivel apelativo a dedicar sus limitados re-cursos humanos, a recopilar información para el Ombudsman y no a resolver prontamente las apelaciones pendientes. De haber existido “razones suficientes” para continuar con la investigación de los procedimientos admi-nistrativos, correspondía al Ombudsman avalar su deter-minación con una explicación adecuadamente fundamen-tada de por qué no se debía esperar que los querellantes agotaran los remedios disponibles en J.A.S.A.P. Por estas razones, disentimos de la sentencia emitida por una mayo-ría de este Tribunal. 
      
      (1) Departamento del Trabajo y Recursos Humanos, Informe Estadístico, Vol. 8, Núm. 5, pág. 28.
     
      
       La Ley Núm. 134 de 30 de junio de 1977 (2 L.P.R.A. see. 701 et seq.) excluyó de la Rama Ejecutiva, la Oficina del Gobernador, los Registradores de la Propiedad y la Universidad de Puerto Rico. El P. del S. 542 de 3 de abril de 1978, que expresa-mente perseguía limitar los poderes investigativos del Procurador del Ciudadano a sólo después que las agencias con funciones cuasijudiciales emitieran una decisión final, no fue aprobado por la Asamblea Legislativa.
      También, la Ley Electoral de Puerto Rico, Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977, según enmendada, 16 L.P.R.A. see. 3001 et seq., privó al Procurador del Ciu-dadano de intervenir en cualesquiera de sus fases. 16 L.P.R.A. see. 3383.
     
      
      (3) El Procurador del Ciudadano utilizó como modelo en la redacción del inte-rrogatorio las preguntas formuladas por el Comité sobre Normas y Objetivos creado por este Tribunal mediante Resolución de 19 de enero de 1984. Ese comité estudió los problemas administrativos que incidían en las dilaciones en la solución de casos en los tribunales de instancia y formuló normas, guías y recomendaciones para agilizar los procedimientos administrativos.
     
      
      (1) La errónea posición minoritaria, sustentada por tres (3) miembros de este Tribunal, a pesar de que le reconoce al Ombudsman facultad para investigar a los organismos administrativos con poderes cuasi judiciales, impediría que el Procura-dor del Ciudadano intervenga con dichas agencias mientras el trámite administra-tivo en controversia esté pendiente y hasta tanto los tribunales hayan tenido opor-tunidad de revisar la decisión de dichos organismos administrativos.
     
      
      (2) Del récord surge que fueron siete (7) las querellas por dilación de J.A.S.A.P. en resolver que la Oficina del Procurador del Ciudadano trató de investigar. En esos casos el tiempo transcurrido desde que se sometió el caso a J.A.S.A.P. fue el si-guiente:
      A. Un (1) año (87-0192-410 Sra. Carmen O. Rosaly Antonetti)
      B. Casi tres (3) años (87-02059-410 Sra. Nellie Silva de Santos)
      C. Siete (7) meses (87-07305-410 Sra. Gladys González Vázquez)
      D. Dos (2) años (88-00385-410 Dr. Vasco Daubon Córdova)
      E. Dos (2) años desde radicación de querella ante J.A.S.A.P.; un (1) año desde que se sometió caso para la consideración de la Junta (88-000261-410-c Sra. Hilda Roque Ortiz y Sra. Carmen L. Méndez Montañez)
      F. Un (1) año (88-00499-410M Sra. Rosa L. Nazario Santiago)
      G. No surge período de tiempo transcurrido en el caso 87-00401-410 Sr. Moisés Seín Feliciano
     
      
      (3) Véase R.C. del S. 2214 de 31 de marzo de 1987. Aunque dicha resolución nunca llegó a ser finalmente aprobada, la misma refleja la inquietud existente en torno a la lentitud en la tramitación de casos ante J.A.S.A.P. En la Exposición de Motivos de la misma se expresó:
      “La Junta de Apelaciones del Sistema de la Administración de Personal tiene jurisdicción primaria para ventilar las querellas de empleados contra las Agencias del Gobierno Central en el caso de violaciones al principio de mérito.
      “La experiencia de los querellantes ante esta Junta es que muchas veces sus casos tardan uno, dos, tres o más años en resolverse. Parte de esta demora se justi-fica por el cúmulo de casos que se ventilan ante la Junta de Apelaciones del Sistema de la Administración de Personal. Sin embargo, surgen situaciones que, a pesar de que podrían resolverse en forma rápida no sucede así. Son muchos los casos donde el empleado no tiene otra salida que solicitar el amparo del Tribunal mediante el re-curso de injunction.”
     
      
      (4) 2 L.P.R.A. see. 710.
     
      
      (5) Según estadísticas suministradas por la Oficina del Procurador del Ciuda-dano, de las cuales tomamos conocimiento judicial, de un total de tres mil ochocien-tas noventa (3,890) querellas radicadas ante dicha Oficina durante el año fiscal 1987-1988, un total de tres mil ochocientas diecinueve (3,819) lo fueron relacionadas con la demora de las agencias en procesar y resolver las mismas; esto es, el noventa y ocho por ciento (98%) de las querellas radicadas.
     
      
      (6) Henry Abraham, Catedrático de Ciencias Políticas de la Universidad de Pennsylvania, según citado en el Informe a la Cámara de Representantes de 16 de mayo de 1977 sobre el P. de la C. 63, pág. 19.
     
      
      
        (1) En Oficina del Procurador del Ciudadano v. J.A.S.A.P. (1-4084 (901) el Tribunal Superior resolvió que “la Oficina del Procurador del Ciudadano no tiene capa-cidad jurídica para intervenir en los procesos adjudicativos que se llevan a cabo en la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal”. Solicitud de revi-sión, Exhibit IV, pág. 15. Al no recurrir ante nos, la decisión del Tribunal Superior se convirtió en final.
     
      
      (2) Anteriormente, en 1963 el Prof. Federico Cordero recomendó que se estu-diase la viabilidad de incorporar en Puerto Rico el Ombudsman sueco. Véase F.A. Cordero, Operación Metro: A case Study of the Power Structure in Action and the Crisis in the Planning Process in Puerto Rico, 32 Rev. Jur. U.P.R. 353 (1963). Véase, también, E. Colón Solivan, Version Puertorriqueña del Ombudsman, San Juan, Oficina de Personal, 1966.
     
      
      (3) Véase esc. 1.
     
      
      (4) Entre julio de 1986 y junio de 1987 el Procurador del Ciudadano recibió catorce (14) querellas contra J.A.S.A.P. de un total de seis mil trescientos noventa y un (6,391) casos presentados. Undécimo Informe Anual, Oficina del Procurador del Ciudadano, 1987-1988, pág. 40.
     